اطلاعیه ها
محیط زیست و توسعه پایدار
فهرست مطالب
مقدمهدرآمدى بر مسایل زیست محیطى بین المللنکات اصلى مسایل زیست محیطى در دستور کار اجلاس بین المللىسالهاى نخستین کنفرانس استکهلم از استکهلم تا ریو کنفرانس استکهلم و پیامدهاى آن توسعه پایدار نکات اصلى مسایل و چالشهاى موجود در زمینه ترسیم سیاستهاى بین المللى محیط زیستچالشهاى موجود در زمینه نظریه روابط بینالملل آینده اسف بار منابع طبیعى : روایتى آموزنده روایت آینده از اسف بار منابع طبیعى پیش گیرى از بهره جویى بى رویه ا منابع طبیعى رژیمها و دستور العمل هاى بنیادین نکات اصلى تدوین و اجراى رژیمهاى زیست محیطىمراحل تدوین و شکل گیرى رژیمهاى بین المللى تدوین و اجراى رژیم ازون تخریب لایه ازون و پروتکل مونترال نکات اصلى کنفرانس ریو و عواقب آنآماده سازى شرایط براى برگزارى کنفرانس ریو کنفرانس ریو توافقهاى صورت گرفته در کنفرانس محیط زیست و توسعه سازمانملل (کنفرانس ریو) تدوین و اجراى کنوانسیون هاى کنفرانس ریو دستور العمل 21: تقویت توسعه پایدار مفاهیم بنیادین مطرح در زمینه مسایل بین المللى محیط زیست نکات اصلى نتیجه گیرى
مقدمه
مسایل محیط زیست در اواخر قرن بیستم بعدى جهانى یافت و مورد توجه و رسیدگى جدى کارشناسان قرار گرفت . درک عوامل و عواقب دگرگونى جهانى محیط زیست و یافتن راههاى مناسب جهت پیش گیرى و مقابله با آثار سوء آن بسیار ضرورى است . مفاهیم و رویکردهاى موجود زیست محیطى در عرصه روابط بین الملل مى تواند در افزایش درک ما بسیار مفید باشد. در عین حال ، مسایل زیست محیطى با ابعادى بین المللى چالشهاى سختى را براى نظریه روابط بین الملل به ارمغان آورده است این گفتار به معرفى مسایل زیست محیطى پرداخته و برخى از ویژگیهاى اصلى عوامل و پیامدهاى دگرگونى جهانى محیط زیست و همچنین راههاى مقابله با این تغییر را مورد بحث و بررسى قرار مى دهد. علاوه بر این به صورت خلاصه ، روند شکل گیرى و توافقات و سیاستهاى زیست محیطى گذشته تا به حال را بیان مى کند و مراحل و مسایل موجود بر سر راه دستیابى به آیین نامه هاى محیط زیست (بخصوص در زمینه در زمینه لایه ازون ) و همچنین موافقتنامه هاى امضا شده در اجلاس ((عالى زمین )) و اثرات آنها را بر مى شمرد
درآمدى بر مسایل زیست محیطى بین الملل
در اواخر قرن بیستم ، مسایل زیست محیطى جایگاه والایى در دستور کار اجلاس بین المللى یافته و اذهان رهبران سیاسى ، مقامات دولتى ، دانشمندان ، کارشناسان صنعتى و دیگر افرادى که به نوعى با این گونه امور ارتباط داشتند را به خود معطوف نمود، ازا اواخر دهه 1960 تاکنون بر آگاهى عمومى نسبت به خطرات و عواقب طیف گسترده اى از معضلات زیست محیطى بین المللى افزوده شده و البته این رشد آگاهى نیز بى دلیل نبوده است .
در همان سالها بود که اقشار مختلف مردم دریافتند که از حجم ماهیهاى اکثر دریاها و اقیانوسها به میزان بسیار زیادى کاسته شده است ، خاک اکثر نقاط دنیا به میزان وسیعى در حال تخریب و فرسایش است و خلاصه اینکه منابع طبیعى در حال نابودى است براى نمونه ، از دهه 1950 تاکنون ، میزان جنگلهاى حاره اى به نصف تقلیل یافته و هیچ گونه کاهشى در سرعت این روند مشاهده نمى گردد. در نتیجه هر ساله دهها گونه گیاهى و جانورى رو به انقراض مى رود. دفع زباله ها و مواد زاید به درون آب ، خاک و هوا حکایت گر عالم گیر بودن مشکلات ناشى از آلودگى است . انبوهى از مواد زاید شامل زباله هاى خطر آفرین شیمیایى ، فلزات سنگین و مواد رادیو اکتیو که بصورت مستقیم یا غیر مستقیم از طریق رودخانه ها وارد دریا شده است . این آلاینده ها به همراه نشت نفت خام و فاضلاب ، به شدت اکوسیستم دریایى ، به ویژه دریاچه ها و دریاهاى تقریبا بسته را با خطر مواجه ساخته است . روزانه میلیونها نفر هواى آلوده استشمام مى کنند و این هواى آلوده ، بارانهاى اسیدى ، نابودى لایه ازون و تغییرات آب و هوایى را به دنبال دارد. مشکلات زیست محیطى ، مشکلات تازه اى نیستند. بشر همواره بر محیط زیست خویش تاثیر گذاشته است و تلاش او براى بهره بردارى از محیط اطرافش با این تصور که منابع زیست محیطى پایان پذیرند، مکررا به مشکلات و فاجعه هاى ناگوارى منجر شده و گاه تمامى حوامع بشرى را مورد تهدید قرار داده است . آنچه جوامع بشرى را مورد تهدید قرار داده است . آنچه که در مورد بهره جویى هاى بى رویه بشر از منابع خدادادى و آلودگى محیط زیست در قرون گذشته شایان ذکر مى باشد این است که اثرات و عواقب این اعمال عمدتا محدود و موضعى بوده است و بشر اولیه قادر بوده که با مهاجرت به سرزمین هاى بکر و دست نخورده خود را از گزند عواقب اقدامات مخرب خویش رها سازد.
علاوه بر این ، ماهیت اقدامات مخرب انسان در محیط زیست آن زمان به گونه اى بود که آسیبى به رفاه و آسایش جوامع همسایه وارد نمى ساخت . متاسفانه با رشد سریع جمعیت و پیشرفت علم و صنعت اوضاع دگرگون شد. کران تا کران دنیا شاهد تخریب گسترده محیط زیست و بهره جویى هاى پایان ناپذیر گشت ، از این رو در اواخر قرن بیستم جهان و جهانیان پیامدهاى ناگوار آنرا به چشم دیدند.
مبحث پیش روى در نظر دارد سیاستهاى ترسیم شده در زمینه مسایل جهانى محیط زیست را مورد بررسى قرار دهد. علت آنکه محیط زیست بصورت موضوعى جهانى در آمده است را مى توان در چند مورد جستجو کرد:
O بعضى معضلات زیست محیطى ذاتا بعدى جهانى دارند. براى مثال ، کلروفلوروکربنهاى (CFC) وارد شده به جو زمین ، صرف نظر از محل ایجاد آنها، معضل جهانى تخریب لایه ازون را باعث مى گردد و همچنین تولید دى اکسید کربن به گرم شدن کره زمین و تغییر آب و هوا در سرتاسر آن منجر مى شود. همان گونه که ملاحظه کردید اثرات دفع مواد آلاینده دامنه اى جهانى دارد و از این رو جز از طریق همکاریهاى بین المللى نمى توان با آنها به مقابله برخواست .
O برخى معضلات زیست محیطى به بهره جویى از منابع مشترک جهانى باز مى گردند، یعنى به منابعى چون اقیانوسها، بستر دریاهاى عمیق ، جو و فضاى بیرونى جو که متعلق به تمامى افراد و ساکنان جامع بین المللى است . بد نیست بدانید بسیارى بر این عقیده اند که منابع ژنتیک دنیا نیز در این زمره جاى دارد و از این رو باید مورد محافظت قرار گیرند.
O بسیارى از معضلات زیست محیطى ذاتا منطقه اى هستند یعنى از مرز یک کشور فراتر مى روند و ممکن است در کشورهاى مجاور نیز تاثیر گذارند. به عنوان نمونه ، گاز دى اکسید سولفور تولید شده در یک کشور ممکن است با باد به کشورهاى مجاور انتقال یابد و باعث ریزش بارانهاى اسیدى گردد. همچنین دفع مواد زاید و زباله بوسیله یکى از کشورهاى حوزه یک دریاچه یا یک دریاى تقریبا بسته بر محیط زیست تمامى کشورهاى آن حوزه تاثیر مى گذارد این قبیل معضلات منطقه اى در سرتاسر دنیا به چشم مى خورد بنابراین عواقبى جهانى دارد. علاوه بر این کشورها و دیگر عوامل (محدودتر از کشورها) خارج از منطقه مى توانند در ایجاد معضلات و یا در تلاش براى مقابله با آنها تاثیر گذار باشند.
O برخى معضلات زیست محیطى داراى گستره اى تقریبا محدود و کشورى هستند، اما تعداد کشورهایى که در آنها فرایند بهره جویى بى رویه از محیط زیست صورت مى گیرد، چنان زیاد است که این گونه معضلات نیز خود به خود گستره اى جهانى مى یابند. این معضلات عبارتند از: فعالیتهاى کشاورزى ناپایدار، فرسایش و تخریب خاک ، جنگل زدایى ، آلودگى رودخانه ها و بسیارى دیگر از معضلات ناشى از رشد شهر نشینى و فعالیتهاى صنعتى .
O پنجمین و آخرین موردى که مساله محیط زیست را به موضوعى جهانى تبدیل مى کند این است که بسیارى از فرآیندهایى که به بهره جویى بیش از حد منابع طبیعى و تخریب آنها منجر مى شود رابطه تنگاتنگ با فرآیندهایى چون سیاست ، اجتماع و اقتصاد دارند، فرآیندهایى که خود بخشى از اقتصاد سیاسى جهانى هستند. از این رو بسیارى عقیده دارند که عوامل ایجاد کننده بسیارى از معضلات زیست محیطى به مواردى چون ایجاد و توزیع ثروت و درآمد، علم ، قدرت ، الگوى مصرف انرژى ، رشد صنعت ، گسترش جمعیت ، ثروت و فقر وابسته اند. بدین سبب فرآیندهاى جهانى شدن و وابستگى متقابل در حوزه اقتصاد و دیگر حوزه هاى بشرى به محیط زیست بعدى جهان شمول مى بخشد. عبارت ((مسایل جهانى محیط زیست )) در برگیرنده مسایل و معضلات گوناگون است . معضلاتى که هر یک راه حل خاصى را مى طلبد. البته این معظلات مشترکاتى با هم دارند ولى تفاوتهى آنها نیز تا به حدى است که باید آنها را به گونه اى مجزا مورد بررسى و موشکافى قرار داد. این بخش عمدتا به طرح مسایل زیست محیطى که مبناى جهانى دارند، مى پردازد و بخصوص سیر تاریخى واکنشهاى بین المللى در قبال این مسایل را مورد تحقیق قرار مى دهد و همچنین مرورى بر خط مشى هاى ترسیم شده در جهت ترغیب ((توسعه پایدار)) دارد (منظور آن دسته از توسعه هاى اقتصادى و اجتماعى است که به لحاظ زیست محیطى پایدارند) در بخش حاضر این موارد زیر نیز مطرح و بسط داده مى شود، سیر تحول تاریخى سیاستهاى زیست محیطى در عرصه بین الملل با ذکر مثالهایى در مورد مساله لایه ازون ، گرم شدن کره زمین و نقش نهادهاى بین المللى در ایجاد و گسترش توسعه پایدار.
نکات اصلى
O مسایل بین المللى محیط زیست از اواخر دهه 1960 به بعد توجه سیاستمداران و کارشناسان را به خود معطوف ساخت .
O گرچه معظلات زیست محیطى مسبوق به سابقه اند، اما گسترش صنعت و رشد سریع جمعیت بر میزان و شدت بهره جویى بى رویه از منابع طبیعى افزوده و آهنگ تخریب محیط زیست را سرعت بخشیده است و از این رو مشکلات بین المللى و جهانى گسترده اى را موجب گشته است .
O به چند دلیل مسایل محیط زیست در زمره مسایل جهانى قرار مى گیرند، بسیارى از مسایل زیست محیطى ذاتا منطقه اى یا جهانى هستند و یا با منافع مشترک جهانى ارتباط مى یابند. برخى دیگر از این مشکلات که به ظاهر کشورى و محدود هستند در نقاط بسیارى از دنیا مشاهده مى شوند و در نهایت اینکه فرایندهاى ایجاد کننده معضلات زیست محیطى رابطه اى تنگاتنگ با فرایندهاى سیاسى و اجتماعى - اقتصادى دارند، فرایندهایى که بخشى از نظام جهانى در گسترش مى باشند.
O مسایل جهانى محیط زیست در شکلهاى گوناگونى ظاهر مى شوند، اگر چه این انواع مختلف مشترکاتى با یکدیگر دارند، اما باید هر یک از این مسایل را جداگانه بررسى کرد.
مسایل زیست محیطى در دستور کار اجلاس بین المللى
سالهاى نخستین
سیاستمداران دنیا در قرن نوزدهم میلادى نیم نگاهى نیز به مسایل زیست محیطى دوختند و البته هدف از آن ایجاد توافقات بین المللى در زمینه نحوه بهره بردارى اقتصادى مشترک از منابع طبیعى بود. براى مثال هدف از تشکیل کمیسیون براى دو رودخانه راین و دانوب و مهیا ساختن زمینه هاى لازم جهت تسهیل بهره بردارى اقتصادى از این رودخانه ها به عنوان آبراههاى کشتیرانى بود (البته این دو کمیسیون در حال حاضر به طور عمده در جهت ارایه سیاستهاى زیست محیطى فعالند) همچنین تشکیل سازمان بین المللى حمل و نقل دریایى (IMO) در سال 1948 که کم و بیش به عنوان ((باشگاه کشتى داران )) نیز محسوب مى شد تسهیل در امر حمل و نقل دریایى و افزایش ضریب امنیت سفرهاى دریایى بود. اما در سال 1954 این سازمان مسوولیت اجراى یک معاهده بسیار ارزشمند در زمینه منع آلودگى دریایى را متقبل شد که عبارت بود اتز کنوانسیون جلوگیرى از آلودگى دریاها توسط نفت خام . اولین پیمان بین المللى در زمینه گونه هاى گیاهى که در سال 1889 در برن به امضا رسید به طور عمده در جهت پیشگیرى از گسترش یک نوع بیمارى گیاهى (شته درخت مو) بود که تمامى تاکستانهاى اروپا را در معرض نابودى قرار داده بود. پس از آن نیز تعدادى موافقتنامه جهانى و منطقه اى در زمینه گونه هاى گیاهى در دهه هاى 1920 و 1950 به امضا رسید که هدف از این امر نیز تولید گونه هاى مرغوب محصولات کشاورزى و مقابله با شیوع بیماریهاى گیاهى بود. همچنین الین معاهده امضا شده در زمینه گونه هاى جانورى در سال 1902 یعنى کنوانسیون محافظت از پرندگان مفید براى کشاورزى نیز هدف مشابهى را دنبال مى کرد. در سال 1991 امریکا، کانادا و روسیه کنوانسیونى را براى محافظت از فک ها که در آن دوران بى رحمانه صید مى شدند امضا کردند. در سال 1945 سازمان خوار و بار و کشاورزى جهانى فائو (FAO) وابسته به سازمان ملل براى حفظ منابع طبیعى که بخشى از آیین نامه آن بود آغاز به کار کرد. کنوانسیون بین المللى شکار نهنگ که در سال 1946 تشکیل شد، به طور عمده سعى داشت تا قانونى را در زمینه نحوه و میزان صید نهنگ توسط کشورهاى شکار کننده برقرار سازد.
حتى در این دوران نیز نگرانى فزاینده اى وجود داشت مبنى بر این که نباید حیات وحش را فقط به دلیل آنکه منبعى اقتصادى است محافظت کرد. به دلیل فشارهاى افکار عمومى که از سوى گروههایى چون انجمن سلطنتى حمایت از پرندگان بسیج شده بود کنوانسیون هایى در زمینه حافظت از پرندگان به امضا رسید و تلاشهاى بین المللى در جهت تاسیس پارک ها و زیستگاههاى محافظت شده حیات وحش در سالهاى آغازین قرن بیستم از سوى دولتهاى استعمارى در آفریقا آغاز شد. پس از دهه 1930 به دلیل تشکیل کنوانسیون هایى در این زمینه بر میزان این تلاشها افزوده شد. در دهه 1960 بر دامنه نگرانیهاى بین المللى ، به خصوص در کشورهاى توسعه یافته ، در زمینه آلودگى محیط زیست و چگونگى حافظت آن در برابر آلودگى و تخریب به سرعت افزوده شد. کتاب بهار خاموش اثر راشل کارسون نه تنها اذهان جهانیان را به عواقب خطرناک مصرف بى رویه ددت و دیگر سموم دفع آفات معطوف ساخت ، بلکه مشوق جنبشهاى جدید زیست محیطى نیز گشت آگاهى فزاینده عمومى از خطرات تشعشات رادیو اکتیو براى سلامتى به همراه فشارهاى وارد شده جهت امضاى نهایى منع آزمایشات هسته اى در جو که در سال 1963 مورد موافقت قرار گرفته بود به ثمر نشست علاوه بر این ، نگرانى در زمینه آلودگى دریاها بواسطه فجایع زیست محیطى چون نشت نفت از کشتى نفتکش تورى کنیون بیش از پیش شد و از این رو سازمان بین المللى حمل و نقل دریایى از آن به بعد بیشتر تلاش خود را صرف جلوگیرى از آلودگى دریاها توسط نفت خام کرد. معضل آلودگى فرامرزى هوا و باران اسیدى نگاهها را به خصوص در کشورهاى شبه جزیره اسکاندیناوى و کانادا به خود معطوف ساخت ، زیرا در این کشورها تاثیر آلودگى هوا بر جنگلها واکو سیستمهاى دریاچه اى آسب پذیر در حال رخ نمایى بود. در اواسط دهه 1960 بحث و بررسى هایى غیر رسمى در زمینه تدوین قانون جدیدى در مورد دریاها براى نظام مند کردن دستیابى به دریاهاى بین المللى و بستر دریاهاى عمیق و نیز بهره بردارى از آن ها آغاز شد. رژیمهاى وضع شده در این زمینه در حال فروپاشى بود، زیرا کشورها با قایل شدن حق ترانزیت و همچنین حق کنترل بهره بردارى اقتصادى آبهاى ساحلى تا 200 مایل از سواحل خود، عملا آنها را زیر پا گذاشتند.
کنفرانس استکهلم
در واقع برگزارى کنفرانس سازمان ملل در زمینه محیط زیست بشرى در سال 1972 در استکهلم ، پایتخت سوئد، نتیجه رشد چشمگیر آگاهیى جهانى در مورد محیط زیست بین المللى در دهه 1960 بود برگزارى این کنفرانس که نقطه عطفى در زمینه توسعه سیاستهاى بین المللى درباره محیط زیست بود با هدف ایجاد یک ساختار بین المللى بریا هماهنگ سازى بیشتر اقدامان بین المللى در زمینه آلودگى محیط زیست و دیگر معضلات زیست محیطى صورت گرفت . برخى از اصول وضع شده در این کنفرانس و نیز نهادها و برنامه هاى ایجاد شده در آن اثرات جاویدانى بر جاى نهادند. علاوه بر این موضوعات مطرح شده در این کنفرانس ، توافقات حاصل از آن سنگ بناى سیاستهاى بین المللى زیست محیطى ، حداقل تا 20 سال آینده شد. در این کنفرانس اهمیت مسایل بین المللى محیط زیست به عنوان بخشى از مسایل بین المللى نهادینه شد و این اصل که کشورها موظفند با اقدامات جهانى در زمینه اداره بهینه منابع جهانى مشترک و کاهش آلودگیهاى فرامرزى همکارى نمایند پایه ریزى گردید. کشورهاى در حال توسعه این اعتراض را داشتند که به اندازه کشورهاى پیشرفته در آلودگى جهانى و کاهش منابع خدادادى نقش نداشته اند و از این رو تلاش براى حفظ محیط زیست نباید به تلاش آنها براى دستیابى به پیشرفتهاى اجتماعى اقتصادى لطمه اى وارد سازد و کشورهاى توسعه یافته نیز در آن مقطع در برابر این استدلالها سر تسلیم فرود آوردند. از جمله نکات شایان ذکر کنفرانس استکهلم مى توان به این نکته اشاره کرد که در این کنفرانس براى نخستین بار رابطه کلى میان محیط زیست و توسعه به صورت رسمى در قالب روابط کشورهاى شمال (پیشرفته ) و کشورهاى (جنوب در حال توسعه یا عقب مانده ) مطرح گشت . از خصوصیات دیگر این کنفرانس ، حضور بى سابقه سازمانهاى غیر دولتى محیط زیست به نمایندگى از بسیارى از کشورها بود که به منظور نظارت بر تمامى مراحل کنفرانس و اعمال فشارهاى سیاسى بر کشورهاى شرکت کننده و همچنین مهیا ساختن شرایط براى حضور فعالتر و منسجم تر خویش در اجلاس آتى محیط زیست صورت پذیرفت .
از استکهلم تا ریو
در دهه هاى 1970 و 1980 برخى از توفقات بین المللى در زمینه محیط زیست حاصل و برنامه هایى نیز براى اجراى این توافقات تدوین شد. به عنوان نمونه کنوانسیون هایى به منظور حفاظت از محیط زیست دریاهاى مدیترانه ، شمال و بالتیک و دیگر دریاهاى منطقه تشکیل گردید و در شکل دهى تمامى این کنوانسیونها، برنامه حفاظت از محیط زیست سازمان ملل یونپ نقش رهبرى حیاتى ایفا کرد در سال 1972 کنوانسیون دفع مواد زائد که در لندن تشکیل شد چارچوبى را براى محدود سازى دفع مواد زائد سمى (مشتمل بر زباله هاى هسته اى ) به دریاها ارایه نمود. در سال 1973 کنوانسیون بین المللى مارپل براى جلوگیرى از آلودگى دریاها توسط کشتى ها تشکیل شد، در این کنوانسیون در سال 1978 به دنبال اعتراضات روبه رشد عمومى در مورد آلودگى مکرر دریاها توسط نفتکشها استحکام و اعتبار بیشترى یافت . در سال 1979 کشورهاى اروپایى و امریکاى شمالى با امضاى توافقنامه آلودگى فرامرزى هوا با دامنه گسترده مصمم شدند تا تولید گازهایى چون دى اکسید سولفور و دیگر آلاینده هایى که ایجادگر آلودگى هوا و بارانهاى اسیدى هستند را محدود سازند. در سال 1985 کنوانسیون وین براى حفاظت از لایه ازون تشکیل شد و دو سال پس از آن نیز پروتکل مونترال به امضا رسید که محدودیتهاى گسترده اى را بر کاربرد کلروفلرو کربنها و دیگر مواد شیمیایى که مخرب لایه ازون هستند اعمال کرد. در سال 1971 و به دنبال فشارهاى مداوم سازمان غیر دولتى محافظت از محیط زیست ، کنوانسیون رامسر براى محافظت از پرندگان آبى که زیستگاهشان زمینهاى خیس و مرداب (تالاب ) است تشکیل شد و یک سال پس از آن نیز کنوانسیون منع تجارت بین المللى در زمینه گونه هاى رو به انقراض تشکیل گردید. بعدها نیز تعدادى موافقتنامه در زمینه حافظت و نگهدارى گونه هاى
گیاهى و جانورى چون فک و خرس قطبى به امضا رسید علاوه بر این رژیمهاى مستحکمى چون پیمان قطب جنوب و کنوانسیون کاهش شکار نهنگ که با اهداف سود جویانه و اقتصادى وضع شده بودند تغییر ماهیت دادند و در قالب رژیمهاى حافظت از محیط زیست در آمدند. از این رو امضاء کنندگان دو پیمان فوق توافق کردند که به صورت موقت شکار نهنگ و بهره جویى اقتصادى از قطب جنوب را متوقف سازند که این امر حکایت گر چرخش قابل توجه این دو پیمان از اهداف اولیه و اولویت بندى شان بود.
کنفرانس استکهلم و پیامدهاى آن
کنفرانس سازمان ملل در زمینه محیط زیست انسانى که در سال 1972 در شهر استکهلم برگزار شد اولین کنفرانس عمده در زمینه مسایل بین المللى محیط زیست بود کنفرانس استکهلم توجه جهانیان را به خود معطوف ساخت و بى شک بسیارى از شرکت کنندگان و ناظران کنفرانس از بحث و تبادل نظر در زمینه طیف گسترده اى از معضلات زیست محیطى مطالب بسیارى آموختند. نتایج کنفرانس فوق عبارت بود از:
بیانه اى مشتمل بر 26 اصل در زمینه محیط زیست و توسعه دستور العملى متشکل از 109 پیشنهاد در مورد شش مساله کلى (اسکان انسانها، اداره منابع طبیعى ، آلودگى ، جنبه هاى اجتماعى و آموزشى محیط زیست ، رابطه توسعه و محیط زیست و سازمانهاى بین المللى محیط زیست ) قطعنامه اى درباره نهادهاى متعدد زیست محیطى و تمهیدات مالى آنها. در سالهاى پس از این کنفرانس نیز موافقتنامه هاى بین المللى چند راجع به محیط زیست حاصل شد. پیامدهاى مثبت و ارزنده کنفرانس استکهلم علاوه بر ایجاد نگرانى و جلب توجه عمومى نسبت به محیط زیست و آموزش دولتها در این زمینه عمدتا به شرح ذیل مى باشد:
O برخى از اصول به تصویب رسیده بنیان همکاریهاى بین المللى آینده در زمینه محیط زیست را بسیار مستحکم تر کرد. البته این اصول مقبولیت جهانى نیافت زیرا در آن هنگام کشورهاى بلوک شرق کنفرانس استکهلم را بنا به مصلحتهاى سیاسى خویش تحریم کردند، اما با گذر زمان کشورهاى بسیارى بر آن مهر تایید زدند و این اصول به صورت مبنایى براى اکثر سیاستهاى آتى زیست محیطى در آمدند. به عنوان نمونه اصل 21 اهمیت خاصى داشت زیرا بر اساس این اصل کشورها حق داشتند خود در مورد منابع طبیعى خویش و نحوه بهره بردارى از آنها تصمیم بگیرند، اما این موضوع نیز قید شده بود که ((کشورها موظفند به گونه اى عمل نمایند که آسیبى به محیط زیست دیگر کشورها و مناطقى که خارج از قلمرو ملى و کنترل آنهاست وارد نیاید.))
جامعه بین المللى باید محدودیتهاى موجود در زمینه استفاده و سوء استفاده از منابع جهانى مشترک را تبیین کند. منابعى که با عنوان ((میراث مشترک تمامى انسانها)) (چون بستر دریاهاى عمیق ) شناخته شده اند باید به صورت مشترک اداره شوند و نگهدارى و استفاده از آنها متضمن منافع تمامى جهانیان باشد. هر گونه اقدامى در جهت کاهش آلودگى و حفاظت از محیط زیست باید با عنایت به لزوم توسعه اجتماعى و اقتصادى صورت گیرد. توافقهاى بین المللى باید در برگیرنده شرایط و وظایف ویژه و متفاوت کشورهاى توسعه یافته و کشورهاى در حال توسعه باشد.
O کنفرانس استکهلم شبکه هاى نظارتى منطقه اى و جهانى را در زمینه محیط زیست ایجاد کرد. این شبکه که در بهبود نحوه نظارت بر معظلات زیست محیطى ، چون آلودگى دریایى و تخریب لایه ازون بسیار موثر بوده و به صورت غیر مستقیم باعث ترغیب دولتها براى مبارزه با این گونه معضلات شده است .
O این کنفرانس به تشکیل برنامه حفاظت از محیط زیست سازمان ملل ((که به اختصار یونپ نیز خوانده مى شود)) منجر شد که موظف بود فعالیتهاى دیگر نهادهاى سازمان ملل را که به نوعى با محیط زیست در ارتباط بودند هماهنگ سازد و توجه به امور زیست محیطى را نیز سرلوحه فعالیتهاى این نهادها قرار دهد. یونپ در عمل نقش حیاتى در زمینه هاى زیر ایفا کرد:
رشد آگاهى سیاسى از معضلات زیست محیطى
کمک به جمع آورى آراى علمى در زمینه معضلات زیست محیطى و نحوه مقابله با آنها و برقرارى نوعى اجماع میان این آراء. تسهیل برگزارى مذاکرات (به خصوص در زمینه هاى محافظت از دریاهاى منطقه اى و لایه ازون ) افزایش توانمندى کشورها براى اداره بهتر محیط زیست .
نهادینه کردن سیاستهاى بین المللى در زمینه محیط زیست بدین معنا بود که حتى در دورانى که توجه عموم و سیاستمداران نسبت به مسایل زیست محیطى رنگ مى باخت ، فرایند محافظت از محیط زیست هیچ گاه نیروى محرکه خود را از دست نمى داد و در نهایت اینکه ، این کنفرانس تغییرات سیاسى و نهادى نیز بدنبال داشت . براى مثال ، بعدها بسیارى از دولتهاى شرکت کننده در آن در کابینه هاى خود جایگاهى را به وزرات محیط زیست اختصاص دادند و نهادهاى ملى را مامور نظارت بر محیط زیست و تدوین قوانینى در این زمینه ساختند. این کنفرانس گسترش شبکه هاى سازمانهاى غیر دولتى حفاظت از محیط زیست را نیز نوید داد. همچنین سازمانهاى غیر دولتى که در آن هنگام به طور عمده در اروپا و امریکاى شمالى استقرار داشتند گسترش یافته و به گونه اى نظام مند با مسایل مربوط به توسعه برخورد کردند و رابطه خود را با گروههاى زیست محیطى کشورهاى در حال توسعه مستحکم ساختند. در طى 20 سال پس از کنفرانس استکهلم ، سیاستهاى ترسیم شده براى مسایل زیست محیطى گسترش و تکامل یافت . یونپ نیز به عنوان برگزار کننده و تسریع بخش اجلاس و توافقهاى بین المللى به ایفاى نقش مى پرداخت . روز به روز دولتها با مجموعه قوانین نهادهاى بین المللى زیست محیطى بیشترى روبرو مى شدند، قوانینى که از سوى دبیرخانه هاى بین المللى محیط زیست و جامعه فراملى متشکل از دانشمندان و کارشناسان این امر وضع مى گشت . در کشورهاى توسعه یافته و به تدریج در کشورهاى در حال توسعه جنبشها و احزاب سبز تشکیل شد.
همچنین در دهه 1980 توجه به محیط زیست در اتحاد جماهیر شوروى و دیگر کشورهاى اروپاى شرقى افزایش بسیارى یافت . حتى در این کشورها نیز جشنهاى زیست محیطى طلایه دار تحولات سیاسى بود و در دولتهاى تشکیل شده پس از فروپاشى کمونیسم تاثیر زیادى داشت . دسترسى فزاینده گروهها و سازمانهاى غیر دولتى محیط زیست به اجلاس بین المللى در زمینه محیط زیست به صورت یک هنجار در آمد و این دسترسى تا حدى بود که اگر دیپلمات هاى چند نسل پیش حاضر بودند و آنرا نظاره مى کردند بى شک حیرت زده مى شدند و اکنون جز در امور مربوط به محیط زیست در حوزه هاى دیگر چنین پدیده اى مشاهده نمى گردد. علاوه بر این ، سازمانهاى غیر دولتى محیط زیست در بسیارى زمینه ها چنان تخصص و مهارتى از خود نشان دادند که به خودى خود به اهرمهاى قدرتمندى در عرصه تعیین سیاستهاى بین المللى محیط زیست بدل گشتند. نمایندگان شرکت کننده از جانب سازمانهاى زیست محیطى چون صلح سبز، صندوق جهانى حیات وحش یا دوستداران کره زمین در کنفرانس هاى بین المللى محیط زیست به طور عمده از نمایندگان سایر کشورها به استثناى نمایندگان کشورهاى بسیار بزرگ بیشتر و کار آزموده تر بودند. این سازمانها به دلیل دسترسى به رسانه هاى گروهى و برخوردارى از دانش عملى بالا، قادر بودند هر آنچه که خود مى خواستند در دستور کار اجلاس بین المللى محیط زیست جاى دهند همچنین سازمانهاى صنعتى که به نمایندگى از گروهها و جامعه تجارى و بازرگانى ذینفع در این اجلاس شرکت داشتند مستقیما نه فقط از طریق وارد آوردن فشار به دولتها سعى مى کردند خواست خود را در تدوین آیین نامه ها و توافقات زیست محیطى بگنجانند.
به هر حال ، هیچ کوششى در رابطه با مساله توسعه که در دستور العمل و بیانیه اصول کنفرانس استکهلم عنوان شده بود به عمل نیامد. اکثر توافقات بین المللى بر آلودگى محیط زیست و حفاظت از آن تاکید داشتند و در محاسبات مساله توسعه و پیشرفت محلى نداشت همچنین یونپ نیز از قدرت لازم براى هماهنگ سازى دیگر نهادهاى سازمان ملل با خود برخوردار نبود، نهادهایى که به طور عمده و به شدت در فکر منافع خویش اند و از این رو نتوانست در اجلاس سازمان ملل دو موضوع محیط زیست و توسعه را به موازات هم به پیش برد. این امر موجب برانگیخته شدن نگرانیهاى بین المللى فزاینده اى ، به خصوص در میان کشورهاى در حال توسعه شد. بدین منظور سازمان ملل کمیسیونى با عنوان کمیسیون جهانى محیط زیست و توسعه را بنا نهاد که ریاست آن به نخست وزیر وقت نروژ گروها رلم برانتلند واگذار شد. گزارش برانتلند نظریه دستیابى به توسعه پایدار را مطرح ساخت که سخت مورد استقبال مجامع بین المللى قرار گرفت . با این حال ، با وجود تبیین پاره اى معضلات و دگرگونیهاى نهادى در این گزارش ، معنى واقعى و دقیق مفهوم توسعه پایدار به صراحت و روشنى بیان نشده بود. این گزارش صرف نظر از تمامى کاستى هایش ارزشمند بود و مورد قبول و رضایت کشورها و سازمانهاى مهم و با نفوذى واقع شد. از این رو، مجمع عمومى سازمان ملل در دسامبر 1989 مصمم شد که در بیستمین سال پس از اجلاس استکهلم ، در ژوئن 1992 در شهر ریودوژانیروى برزیل اجلاسى را با نام کنفرانس محیط زیست و توسعه برگزار کند که هدف از آن بحث و تبادل نظر بیشتر و جامعتر در زمینه مساله توسعه پایدار بود.
توسعه پایدار
مفهوم ((توسعه پایدار)) براى نخستین بار در سال 1987 و در گزارش ارایه شدن از سوى کمیسیون محیط زیست و توسعه سازمان ملل (کمیسیون برانتلند) متبلور شد و جایگاهى در ادبیات محیط زیست پیدا کرد. براى ارایه این مفهوم از آرا و عقاید گوناگون زیست محیطى که طى 20 سال گذشته تکامل یافته بود استفاده شد. کمیسیون برانتلند مفهوم توسعه پایدار را این گونه توصیف مى کند. توسعه پایدار توسعه اى است که نیازهاى کنونى بشرى را برآورده مى سازد و بر لزوم توانایى نسلهاى آینده براى تحقق خواستهایشان نیز تاکید مى ورزد توجه به اهمیت و ارجحیت نیازهاى بشرى در این گزارش نشانگر توجه اعضاى کمیسیون به ریشه کنى فقر و رفع نیازهاى اولیه و اساسى انسانى است . در مفهوم توسعه پایدار تمام وجه صرف یافتن راهبردهایى به منظور رسیدن به توسعه اقتصادى و اجتماعى از راههایى مى گشت که در عین حال تخریب محیط زیست ، بهره جویى بیش از حد از طبیعت و آلودگى را به همراه نداشت و بحثهاى بى نتیجه در مورد اینکه آیا توسعه بر محیط زیست مقدم است یا خیر، به کنارى نهاده مى شد. تاکید این کمیسیون بر ((توسعه )) مقبولیت زیادى یافت ، به خصوص از جانب نمایندگان کشورهاى در حال توسعه ، آژانس هاى توسعه و گروههایى که به طور عمده با مسایلى چون فقر و محرومیت اجتماعى سر وکار داشتند. تلفیق مفهوم توسعه با محیط زیست و ((پایدارى )) آن نیز رضایت خاطر کشورها و سازمانهایى را که در حمایت از محیط زیست فعال بودند فراهم ساخت . مفهوم توسعه پایدار در واقع درخواست افراد و گروههایى بودند که عقیده داشتند الگوهاى کنونى رشد اقتصادى و گسترش جمعیت باید تغییر یابد، زیرا در غیر این صورت منابع طبیعى معین به پایان خواهد رسید، این موضوع نخستین بار در دهه 1970 توسط باشگاه رم مطرح شد. البته این مفهوم هیچ گونه منافاتى با عقاید افراد و گروههایى که در زمینه معضلات زیست محیطى چون آلودگى هوا، تغییر آب و هوا و تهدیدهاى موجود در زمینه منابع گیاهى جانورى و تنوع آنها فعالیت مى کردند نداشت .
نکات اصلى
مسایل زیست محیطى براى نخستین بار در اواخر قرن نوزدهم در عرصه اجلاس بین المللى جایگاهى به خود اختصاص داد. تا دهه 1950 توافقات بین المللى بسیارى در این زمینه حاصل شده بود، اما در این بین تعداد انگشت شمارى توافق در مورد گونه هاى گیاهى و جانورى و حفاظت از حیات وحش به عنوان منابع زیست محیطى ارزشمند به انجام رسید.
بعد از دهه 1960 آگاهى و نگرانى عمومى در زمینه مسایل و معضلات زیست محیطى به خصوص معضل آلودگى ، افزایش چشمگیرى یافت . این امر در تبدیل چندین موافقتنامه امضا شده در موارد اداره امور مربوط به محیط زیست به عنوان منبع سرشار اقتصادى به آیین نامه هایى در زمینه حفاظت از محیط زیست و نیز در تلاشهاى صورت گرفته به منظور اتخاذ تدابیر بیشترى در جهت حفاظت از محیط زیست و مقابله با معضلات نوین زیست محیطى مشهود بود.
کنفرانس استکهلم در سال 1972 اصول ، نهادها و برنامه هایى را بنا نهاد که کمک شایانى به ارایه چارچوبى در زمینه تقویت و توسعه همکاریهاى بین المللى براى مقابله با معضلات زیست محیطى فراملى ، تاکید بر لزوم پیشبرد هماهنگ توسعه و محیط زیست و نیز بنیان پایه هایى براى اجلاس آتى نمود.
در دهه هاى 1970 و 1980 سیاستهاى ترسیم شده در زمینه محیط زیست تکامل یافت . جنبشهاى سبز، سازمانهاى صنعتى و زیست محیطى غیر دولتى و دیگر سازمانهاى بین المللى در کنار دولتها و پا به پاى آنها عرصه مسایل زیست محیطى پیش رفتند. سازمانهاى غیر دولتى محیط زیست و دیگر گروههاى فعال از ((جنوب )) به همراه گروههاى فعال از ((شمال )) کشورهاى صنعتى به تقویت جایگاه خود در زمینه محیط زیست پرداختند که ثمره آن موافقتنامه هاى بسیارى در زمینه محیط زیست بود. ارایه مفهوم ((توسعه پایدار)) توسط کمیسیون ((برانتلند)) مقبولیت گسترده اى یافت ، به خصوص در میان کسانى که عقیده داشتند که توجه به بعد توسعه که از اصول مطرح شده در کنفرانس استکهلم بود کم رنگ شده است از این رو مقرر شد که کنفرانس محیط زیست و توسعه سازمان ملل در سال 1992 در شهر ریودوژانیرو برگزار گردد تا فعالیتهاى بین المللى در زمینه گسترش توسعه پایدار را رونق بیشترى بخشد.
مسایل و چالشهاى موجود در زمینه ترسیم سیاستهاى بین المللى محیط زیست
چالشهاى موجود در زمینه نظریه روابط بینالملل
دانشمندان و اندیشمندان علم روابط بین الملل با ورود خود به عرصه سیاستهاى بین المللى محیط زیست تعصبات و دیدگاههاى خشکیده نظرى خویش را نیز به همراه آوردند. گستره ، تنوع و پیچیدگى مسایل زیست محیطى تا به حدى است که پیروان دیدگاههاى سیاسى مختلف ادعا مى کنند که دیدگاه آنها بیشتر از سایر دیدگاهها با مسایل زیست محیطى همخوان است ، خواه این دیدگاه ((رئالیست ))، ((نئورئالیست ))، پلورالیست ))، ((نئومارکسیست )) باشد خوا ((استراکچرالیست )) یا ((نهاد گرایى لیبرال )) البته هر یک از این دیدگاههاى سیاسى ، آگاهى و بینش قابل توجه و بکرى در زمینه جوانب مختلف تغییرات جهانى محیط زیست و یا سیاستهاى ارایه شده در این باره به دست مى دهد.
بهتر است در آغاز این مبحث به این نکته نیز اشاره کرد که مسایل بین المللى محیط زیست ، چالشهاى خاصى را در مورد برخى رویکردهاى عمده در روابط بین المللى به وجود آورده است . نباید انتظار داشت که نظریات و فرضیات ساده انگارانه اى که محصول مطالعات و بررسى هاى در زمینه امنیت و یا اقتصاد سیاسى بین المللى است در زمینه محیط زیست نیز کارایى موثر و مشابهى داشته باشد. بلکه در عمل ثابت شده است که باید اصلاحات بینادینى در این نظریه ها انجام داد تا با ویژگیهاى منحصر به فرد مسایل زیست محیطى سازگارى یابند حال به ذکر سه چالش مهمى که مسایل زیست محیطى براى علم روابط بین المللى ایجاد کرده است پرداخته مى شود تا کمکى نیز به تبیین رویکرد نویسنده درباره بررسى سیاستهاى بین المللى محیط زیست شده باشد.
1 - چالش اول به نقش و اهمیت کشورها باز مى گردد از دیر باز علم روابط بین الملل بر حول محور کشور استوار بوده است ، حول مفاهیم و عقایدى چون حاکمیت کشورها و اینکه کشورها بازیگران اصلى عرصه امور بین الملل بوده و گردانندگان اصلى سیاستهاى بین المللى کشورها هستند که هر یک در پى دستیابى به منافع خویش اند. با این وجود معضلات زیست محیطى منطقه اى و جهانى ، مشکلاتى عینى در زمینه عقاید پذیرفته شده درباره چگونگى حاکمیت کشورها و محدودیتهاى آن ایجاد نموده است . علاوه بر این ، معضلات بین المللى زیست محیطى به ندرت بواسطه اقدامات تعمدى کشورها ایجاد مى شود بلکه این مشکلات به طور عمده عواقب ناخواسته و اثرات جانبى توسعه و فرایند اقتصادى - اجتماعى است . شایان ذکر است که در پیدایش معضلات زیست محیطى و همچنین در فرایندهاى اقتصادى - اجتماعى نقش طیف گسترده و متفاوت عواملى چون شرکتها، مقامات محلى ، نهادهاى مالى ، گروههاى اجتماعى و افراد، کمتر از نقش کشورها نیست .
پرواضح است که کشورها از جایگاه ممتازى در ترسیم و اجراى سیاستهاى بین المللى براى مقابله با معضلات جهانى محیط زیست برخوردارند. کشورها دولتهاى مرکزى آنها معمولا به صورت مستقیم فعالیتهاى اقتصادى ، اجتماعى و زیست محیطى صورت گرفته در حوزه قلمرو خود راکنترل نمى کنند، اما آنها به سبب برخوردارى از حق حاکمیت قادرند در زمینه هاى فوق به وضع قوانین خاص بپردازند و از این رو مى توانند در تدوین و اجراى قوانین محیطى نقشى حیاتى ایفا کنند. بنابراین ، پیدایش معضلات زیست محیطى حق حاکمیت کشورها بر سرنوشت خویش را زیر سوال برده است ، اما از سوى دیگر، نحوه مقابله با این معضلات به گونه اى است که بر دامنه اختیارات کشورها براى حضور هر چه بیشتر در عرصه اجتماعى خویش و نقش حاکمیت آنها افزوده است . علاوه بر این ، تا آنجا که اهمیت موافقتنامه هاى بین المللى براى مقابله مشترک با معضلات زیست محیطى اقتضا مى کند، دیپلماسى میان کشورها نیز به ایفاى نقش مى پردازند و کشورها طرفهاى قانونى یک قرار داد یا موافقتنامه زیست محیطى محسوب مى گردند. اما همانطور که مشاهده کردید، عوامل غیر دولتى نیز حتى در زمینه ترسیم سیاستهاى بین المللى براى مقابله با معضلات زیست محیطى نقش مهمى دارند. به عنوان نمونه ، سازمان هاى چند ملیتى چون اتحادیه اروپا در کنار سایر کشورها، وزنه بین المللى ارزشمندى محسوب مى شوند، زیرا قادرند فعالیتهاى اعضاى خود را کنترل و هماهنگ کنند. همچنین سازمانهاى بین المللى ، نهادهاى مالى بین المللى ، سازانهاى منطقه اى (مانند اتحادیه هاى صنعتى یا سازمانهاى غیر دولتى محیط زیست )، جنبشهاى اجتماعى ، گروههاى مصرف کننده و دانشمندان از جایگاه مهمى در این زمینه برخوردارند. حتى در زمینه مذاکرات و موافقتنامه هاى بین المللى محیط زیست نیز به موارد بسیارى بر مى خوریم که عوامل غیر کشورى در آنها نقش اساسى ایفا نموده اند همچنین مواجهه کشورها با نهادهاى رژیمهایى که براى مقابله با معضلات زیست محیطى بنیانگذارى شده اند سبب مى شود که فرایند سیاستگذارى در زمینه محیط زیست ابعادى منطقه اى و یا بین المللى بیابد و در عمل استقلال ملى را تا حد زیادى کم رنگ سازد.
2 - چالش دوم اجراى تعهدات بین المللى زیست محیطى نیازمند همکارى نهادهاى بین المللى ، کشورها و سازمانهاى منطقه اى و داخلى است . براى مثال ، کاهش آلودگى هوا یا در دریاها به ندرت از طریق اقدامات و تدابیر مستقیم دولتى چون کاهش تعداد تانکها و برچیدن موشکها به سبب فرایند کنترل تسلیحاتى امکان پذیر است ، بلکه تحقق این امر فرایند پیچیده اى است که مستلزم تغییر و تحول در اغلب فعالیتهاى اجتماعى صنعتى (اغلب مستحکم ) بسیارى از گروههاى غیر دولتى ، مقامات محلى و اشخاص مختلف مى باشد. بررسى هاى صورت گرفته درباره سیاستهاى بین المللى زیست محیطى ما را بر آن مى دارد تا به دخیل بودن عوامل غیر دولتى متعددى ما را بر آن مى دارد تا به دخیل بودن عوامل غیر دولتى متعددى در زمینه مسایل محیط زیست توجه بیشترى معطوف داریم و جایگاه و نقش کشورها را در این زمینه مورد بازبینى قرار دهیم . این بررسیها همچنین پرسشهایى را در مورد حوزه هاى بین المللى و داخلى فعالیتهاى سیاسى مطرح مى سازد برخى نظریه هاى روابط بین الملل تمایز مشخصى میان این دو حوزه قایلند، در حالیکه وجود چنین تمایزى منتفى است زیرا ماهیت معضلات زیست محیطى جهانى به گونه اى مى باشد که مقابله با آنها نیازمند همکارى گسترده میان فرایندها و عوامل ملى ، منطقه اى و بین المللى است این موضوع نه تنها در روابط علت و معلولى و اثرات معضلات زیست محیطى در دنیاى معاصر که در آن کشورهاى مختلف به یکدیگر وابسته اند، بلکه در زمینه راهها و تصمیم هاى اتخاذ شده در این باره نیز مصداق دارد. شبکه ها و سازمانهاى فراملى و منطقه اى چون سازمانهاى غیر دولتى حافظت از محیط زیست ، شرکتهاى چند ملیتى ، نهادهاى مالى و دانشمندان به طور عمده نقش مهمى ایفا مى کنند و همان گونه که از وجه تسمیه آنها بر مى آید، در محدوده هیچ گونه حد و مرز کشورى با بین المللى نمى گنجند. گاه مشاهده مى شود که سازمانهاى بین المللى به طور مستقیم طرحهاى زیست محیطى را در کشورهاى مختلف اجرا و اداره مى کنند و دولتهاى ملى نقش چندانى ایفا نمى کنند. رابطه میان سازمانها و نهادهاى بین المللى ، کشورها و عوامل و عناصر غیر دولتى به خصوص در زمینه اجراى برنامه هاى بین المللى حفاظت از محیط زیست پیچیده و غامض است .
3 - چالش سوم به رابطه ما بین شناخت و آگاهى قدرت و منافع باز مى گردد. دانش علمى و تخصصى اغلب نقش مهمى در زمینه سیاستهاى بین المللى ایفا مى کند. معمولا شناسایى و ارزیابى معضلات زیست محیطى برگزارى مباحث و اجلاسها جهت مقابله با آنها نیازمند نظارت دقیق علمى و ارایه الگوهاى مصنوعى زیست محیطى است ((شناخت و آگاهى )) نسبت به محیط زیست ، به گنجاندن مسایل مربوط به آن در دستور اجلاس بین المللى کمک مى کند، الگوهاى اعمال نفوذ و قدرت را متاثر مى سازد و در ارزیابى کشورهاى قدرتمند در زمینه اولویتها و منافعشان نقش مهمى ایفا مى کند. معمولا شناخت دقیق و جامع علمى در مورد معضلات زیست محیطى ، عواقب آنها و نیز راههاى مقابله با آنها وجود ندارد. با این وجود متخصصان و دانشمندان مى توانند تاثیر بسزایى در این زمینه داشته باشند. از این رو مسایل بین المللى محیط زیست میدان عملى مناسبى است براى مشاهده و بررسى نحوه تعامل قدرت ، منافع ، شناخت و آگاهى و ارزشهاى تاثیر این تعامل بر شکل دهى توافقات و پیمانهاى بین المللى . پس باید هنگام تبیین نتایج و ثمرات مناظرات بین المللى در زمینه مسایل زیست محیطى از تاثیر تمامى عوامل فوق الذکر آگاه بود.
آینده اسف بار منابع طبیعى : روایتى آموزنده
هر گونه بررسى در زمینه تغییرات جهانى محیط زیست باید دو موضوع عوامل به وجود آورنده این تغییرات و همچنین راههاى مقابله با آنها را مورد تاکید قرار دهد. در عمل ثابت شده است که چگونگى واکنشهاى بین المللى در قبال معضلات زیست محیطى به میزان درک از ماهیت این معضلات و نیز فعالیتهاى بشرى که بوجود آورنده آنها هستند، بستگى دارد.
این واکنشها با توجه به شرایط و نوع معضلات به وجود آمده ، متفاوت است . با این حال ، نقش و اهمیت فرایندهاى اقتصادى - اجتماعى و ساختارهاى سیاسى در پیدایش معضلات بین المللى محیط زیست هیچ گاه نباید فراموش شود این فرایندها و ساختارها فعالیتهاى عوامل دخیل در بهره جویى بى رویه از محیط زیست یا تخریب آن را شکل مى دهند یا محدود مى سازند و از این رو باید پیش از ترسیم راههاى مقابله با معضلات زیست محیطى و پذیرش هر گونه مسوولیتى در قبال آن ، شرایطى را که در آن ، فرایندهاى فوق الذکر فعالند مورد موشکافى قرار داد.
در سال 1986 گرت هاردین پیشنهاد ارزشمندى در زمینه توضیح این امر که چرا جوامع بشرى با اینکه مى دانند که در حال بهره جویى بیش از حد از منابع طبیعى هستند و با اینکه آگاهند که این مساله منافع درازمدتشان را تهدید مى کند، دست از این گونه اقدامات زیانبار خویش بر نمى دارند. این پیشنهاد معروف ، ((آینده اسف بار منابع طبیعى )) لقب گرفت . این پیشنهاد، یکى از راههایى را که به ایجاد معضلات زیست محیطى منجر مى شود بررسى کرده ، به چند شیوه براى مقابله با آن اشاره مى کند. این پیشنهاد به معرفى برخى از چالشهاى موجود در زمینه مقابله با معضلات زیست محیطى بین المللى نیز مى پردازد.
اجازه دهید نظر پیشنهادى هاردین را با استفاده از یک مثال یا روایت فرضى بهره بردارى از منابع شیلاتى مشترک بسط دهیم . به طور خلاصه این پیشنهاد بیان مى دارد که چگونه ممکن است فعالیتها و اقدامات خردمندانه فردى به اقدامات نابخردانه جمعى منجر شود و به بهره جویى هاى فاجعه آمیزى از منابع طبیعى مشترک تبدیل شود ((آینده اسف بار منابع طبیعى )) بیانگر آن است که فرایند کاهش بى رویه منابع طبیعى تا نابودى کامل این منابع ادامه مى یابد، حتى اگر هر یک از سازمانها و عوامل دخیل در این امر از آن آگاهى کامل داشته باشند و نیت سویى را نیز در سر نپرورانند و تنها به حقوق دیرینه و قانونى خود در استفاده از منابع خدادادى بسنده کنند. اکتفا به اقدامات یک جانبه کشورها یا سازمانهایى که نگران آینده محیط زیست مى باشند. در مقابله با این معضل راهگشا نیست و رفع معضل ، همکارى تمامى این کشورها یا سازمانها را مى طلبد، چرا که اگر سایر کشورها یا عوامل با در نظر داشتن منافع خود به طور خودسرانه به بهره جویى بى رویه از منابع طبیعى ادامه دهند، معضل همچنان به قدرت خود باقى مى ماند. ظاهرا اکثر معضلات زیست محیطى جوامع صنعتى ، ساختارى این چنین دارند. صاحبان و مدیران یک کارخانه سعى مى کنند محصولات خود را با نازلترین قیمت به بازار عرضه کنند، حتى اگر این امر عواقب زیانبار زیست محیطى چون دفع آلاینده هاى تصفیه نشده به رودخانه ها یا هوا را به دنبال داشته باشد. از این رو سود حاصل از تولید ارزان به صاحبان و مدیران کارخانه تعلق مى گیرد، در حالیکه این اشخاص سهمى از هزینه هاى مقابله با آلودگى محیط زیست که ناشى از فعالیتهاى ایشان و دیگران است را متقبل نمى شوند بدین سبب است که برخى دولتها با نیروگاههاى موجود در قلمرو خود که گاز اکسید سولفور تولید مى کنند برخورد جدى نمى کنند، زیرا بادگاز تولید شده را که عامل اصلى ریزش بارانهاى اسیدى است به کشورهاى همسایه منتقل مى کند. از سوى دیگر، این دولتها خسارات وارده به جنگلها را که عامل آن بارانها اسیدى است در هزینه هاى تولید نیروى خویش نمى گنجانند.
روایت آینده از اسف بار منابع طبیعى
دریا یا دریاچه بزرگى را در نظر بگیرید که منبع غذایى و در آمد قشر ماهیگیر منطقه است . هر ماهیگیرى مى خواهد براى بهبود وضعیت معیشتى اش ، به میزان مصرف خود و فروش مازاد آن ، ماهى صید کند. قرنها بود که این روال به خوبى ادامه داشت ، زیرا نه جمعیت چندانى وجود داشت و نه تجهیزات آنچنانى . تجهیزات ماهیگیرى چندان پیشرفته نبود تا به صید بیش از حد ماهى بینجامد اما به تدریج با بهبود شرایط زندگانى ، جمعیت زیاد شد و بدین سبب هم بر تعداد ماهیگیرى نیز پیشرفته تر شد. در سالهاى اخیر ماهیگیرى در دریاها و دریاچه ها به حدى رسیده که از میزان ماهیها به شدت کاسته شده است و دیگر چرخه حیات و نابودى ماهیها جوابگو نیست
على رغم این امر، تک تک ماهیگیران نه تنها از میزان صید خود نکاسته اند، بلکه آن را افزایش هم داده اند مشکل اصلى در اینجاست که سود صید ماهى به میزان بیش از حد مجاز، به آن تعداد صیادانى تعلق مى گیرد که دست به چنین اقدامى زده اند، در صورتیکه در صد اندکى از عواقب و هزینه هاى ناشى از کاهش غیر متعارف ماهیها متوجه آنها مى شود، زیرا این میزان میان تمامى صیادان ، حتى آنهایى که نقشى در این زمینه نداشته اند، تقسیم مى شود. حتى ماهیگیرهایى که نسبت به محیط زیست اندکى ترحم دارند نیز از این قاعده مستثنى نیستند. آنها مى دانند که پس از مرگشان دیگران نیز چنین رویه اى در پیش مى گیرند. آینده اسف بار محیط زیست روایتى است از این حقیقت تلخ که فرایند صید فزاینده ماهیها بى وقفه و بدون کاهش ادامه مى یابد تا جایى که دیگر نه ماهى باقى مى ماند و نه قشر ماهیگیرى که به این ماهیها وابسته باشد.
پیش گیرى از بهره جویى بى رویه ا منابع طبیعى
آینده اسف بار منابع طبیعى حکایت از این حقیقت تلخ دارد که منابع طبیعى موجود در معرض بهره جویى بى رویه و نابودى قرار دارند. سه راه براى مقابله با این بهره جویى هاى بى رویه وجود دارد:
1 - یک راه قدیمى این است که از طبیعت بهره جویى کن و در صورت نابودى آن به جایى بکر عزیمت کن از دیرباز این راه را بسیارى از جوامع کشاورزى در جنگلهاى حاره اى ، گاوچرانان در آفریقا و نیز شرکتهاى چوب برى پیموده اند. دیگر پیمودن این راه میسر نیست ، زیرا چرخه بازگشت طبیعت به حالت اول یا بسیار کند صورت مى گیرد و یا در بعضى حالات این چرخه اصلا بازگشت پذیر نیست و همچنین ، چون گذشته محل کوچ به وفور یافت نمى شود.
راه دوم خصوص سازى است هاردین (ارایه دهنده پیشنهاد آینده اسف بار منابع طبیعى ) خود به این نتیجه مى رسد که تنها راه مقابله با بهره جویى بى رویه منابع طبیعى را تغییر در نحوه مالکیت آنها مى داند و این گونه استدلال مى کند که علت اصلى بهره جویى بى رویه از محیط زیست این است که همگى خود را مالک آن مى دانند و هیچ شخص یا گروهى اختیار اداره منابع به صورت پایدار را ندارد و یا این اقدام منفعتى را براى او به دنبال ندارد. براى مثال ، اگر مالکیت چراگاهها به دامداران واگذار شود، هر یک از این دامداران که اکنون مرتع دار هم شده اند، سعى مى کنند از چراگاههاى خود به صورت پایدار استفاده کنند از این رو تبعات ناشى از چراى بیش از حد گریبان گیر شخص ایشان خواهد بود و هر یک از این دامداران اختیار چگونگى اداره چراگاههاى خود و نحوه استفاده از آنرا خواهند داشت .
خصوصى سازى منابع جهانى مشترک مى تواند نقش مهمى در استفاده بهینه و پایدار از این منابع داشته باشند. براى مثال ، قانون بین المللى دریاها که در سال 1982 به تصویب رسید، مالکیت موثر بسیارى از منابع موجود در اقیانوسها به کشورهاى ساحلى این اقیانوسها واگذار شد. از سوى دیگر این کشورها موظف شدند منابع موجود در مناطق اقتصادى ویژه که تا 200 مایل از ساحل امتداد مى یافت را به صورت پایدار اداره کنند. اما شایان ذکر است در صورتى رویکرد خصوصى سازى مفید فایده مى باشد. که مالکان جدید در دراز مدت علاقه اى به حفاظت و اداره منابع تحت کنترل خویش داشته باشند و همچنین از شناخت و توان لازم براى ایفاى این مهم بهره مند باشند. متاسفانه در عمل مشاهده شده است که این مالکان جدید داراى چنین ویژگیهایى نیستند براى نمونه ، بدون وضع قوانینى خاص ، چگونه مى توان مطمئن بود که مالکان جنگلهاى خصوصى شده ، جنگلهاى تحت کنترل خویش را به گونه اى پایدار اداره مى کنند و در آمد حاصل از قطع بى رویه درختان و فروش آنها را در جایى دیگر سرمایه گذارى نمى کنند علاوه بر این ، این رویکرد در مقابله با معضلاتى چون آلودگى دریاها یا هوا و مساله ماهى هاى مهاجر که مالکیت پذیر نیستند بى فایده است . راه سوم ، ایجاد سیستم هاى نظارتى و حفاظتى براى جلوگیرى از اقدامات مخرب زیست محطیى است . تفاوت این رویکرد با رویکرد خصوصى سازى این است که در این رویکرد براى مقابله با معضلات زیست محیطى امکان دسترسى و بهره جویى از منابع طبیعى همگانى محدود مى شود اما تغییرى در نحوه مالکیت و اداره این منابع ایجاد نمى گردد. رویکرد سوم ، در عمل براى مقابله با بسیارى از معضلات زیست محیطى کاربر دارد اما پرواضح است که وضع هر گونه هنجار، قاعده یا قانونى براى مقابله با معضلات زیست محیطى جنجال برانگیز است ، چرا که مستلزم اعمال محدودیتهاى بیشترى در قواعد دیرینه و سنتى استفاده از منابع طبیعى است براى مثال ، در مقابله با ماهیگیرى به میزان بیش از حد مجاز، ثابت شده است که بسیارى از ماهیگیران وجود مشکلى به نام ماهیگیرى بى رویه را انکار مى کنند و بعضى نیز میزان تعیین شده از سوى مقامات به عنوان حد نهایى صید را نمى پذیرند علاوه بر این ، چگونگى تخصیص سهمیه هاى ماهیگیرى و تقسیم مسوولیتهاى ناشى از وضع مالیات یا اجراى قوانین ماین این ماهیگیران بحث انگیز است . بى شک امکان توزیع ناعادلانه منافع و هزینه هاى ناشى از اجراى هر گونه سیاست یا قانون زیست محیطى وجود دارد و این امر به مشکلاتى چون عدم پایبندى احتمالى در آینده و همچنین به بحث در مورد اینکه کدام قانون یا خط مشى باید اجرا شود، منجر مى گردد. چنین چالشها و اختلاف نظرهایى معمولا در تمامى راههاى تدوین شده براى مقابله با معضلات محیط زیست و اداره منابع طبیعى مشترک وجود دارد. با این حال ، اگر مرجع قدرتمندى وجود داشته باشد که بتواند تصمیمات لازم را اتخاذ کند و آنها را به مرحله اجرا در آورد، امکان از میان رفتن این اختلاف نظرها و اداره پایدار محیط زیست افزایش مى یابد. بنابراین اکثریت بر این عقیده انده اداره منابع طبیعى ملى یا منطقه اى و وضع قوانین مربوطه توسط دولت بهترین راه براى مقابله با معضلات زیست محیطى است . اما در دنیا هیچ دولت واحدى از توان یا اختیارات لازم جهت اجرا و وضع قوانین در زمینه بهره بردارى از منابع جهانى مشترک برخوردار نیست در دنیا بیش از 180 کشور مستقل وجود دارد که هر یک از توانى نسبى براى وضع قوانین و اجراى آنها برخوردار است و هیچ یک از این کشورها را نمى توان به پیروى از قوانین بین المللى که خود امضاء نکرده و به تصویب نرسانده اند وادار کرد. از این رو هاردین و بسیارى دیگر دورنماى چندان درخشاى را براى تدوین نظامهاى موثر در جهت اداره مشترک و بین المللى منابع طبیعى متصور نشده اند.
نگاهى به تجارت تاریخى در این زمینه نشان مى دهد که نگرانى هاردین و دیگران تا حدى بى پایه و مبالغه آمیز است . آستروم و دیگران اثبات کرده اند که جوامع بسیارى براى اداره مشترک منابع طبیعى همگانى (چون چراگاه هاى مشترک و غیره ) نظامهایى را وضع کرده اند که البته این نظامها نیز براى مدت مدیدى کارایى داشته اند.
تدوین چنین نظامهایى مستلزم ایجاد نهادهاى مشترک است . این نهادها معمولا در قالب مجموعه اصول ، هنجارها و قوانین مورد توافق و همچنین تفاهم مشترک ، سازمانها و فرایندهاى مشاوره و مواردى از این دست ، قرار مى گیرد و هدف از آنها نظارت بر بهره بردارى از منابع زیست محیطى مشترک است . آستروم و همکارانش شرایط لازم براى تشکیل موفقیت آمیز چنین نهادهایى را در میان جوامع محلى یا منطقه اى در صورت فقدان یک مرجع قدرتمند مرکزى مورد بررسى قرار داده و دریافتند که این شرایط، شباهتهاى بسیارى با شرایط لازم براى تشکیل رژیمهاى بین المللى دارد.
بنابراین ، براى مقابله با بهره جویى هاى بى رویه از منابع طبیعى جهانى و تخریب آنها، با استفاده از راه حل سوم ، باید رژیمهاى زیست محیطى بین المللى کارآمدى ایجاد کرد. البته ، وجود تمایز میان حوزه هاى ملى و بین المللى سیاست ، یکى از چالشهاى موجود است . موانع موجود بر سر راه تدوین رژیمهاى بین المللى محیط زیست بسیار بیشتر از مشکلات تدوین نظامهاى منطقه اى زیست محیطى است زیرا وجود اختلافها و ناهمگونیهاى سیاسى ، فرهنگى و اقتصادى در میان کشورهاى استفاده کننده از منابع مشترک جهانى بسیار چشمگیرتر از ناهمگونیهاى موجود میان مجموعه جوامع یک منطقه است که از منابع آن منطقه استفاده مى کنند و علت این امر نیز آن است که برقرارى ارتباط و تفاهم مشترک و اعتماد متقابل و همسو کردن منافع تمامى این کشورها با یکدیگر امرى است بس دشوار.
رژیمها و دستور العمل هاى بنیادین
اکثر سیاستهاى بین المللى تدوین شده براى مقابله با معضلات زیست محیطى جهانى حول محور تدوین و اجراى رژیمهاى زیست محیطى بین المللى استوار شده است در این گفتار، رژیم زیست محیطى به نهادى اجتماعى بین المللى گفته مى شود که کم و بیش داراى اصول ، هنجارها، قوانین ، راهکارها و برنامه هاى مورد توافق است که فعالیتها، خواستها و توقعات عوامل یا کشورها را در یک حوزه زیست محیطى خاص کنترل مى کنند و شکل مى دهند. توجه داشته باشید که هیچ نکته اى در این تعریف مقدماتى وجود ندارد که بیانگر آن باشد که الزاما کشورها یا پیمانها نقش عمده و اساسى ایفا مى کنند. همچنین بر اساس تعریف فوق این احتمال وجود دارد که رژیمها که نهادهایى اجتماعى محسوب مى شوند در حیطه مرزهاى بین المللى یا کشورى نمى گنجد. از این منظر، رژیمهاى زیست محیطى چارچوب ارزشمندى براى تعامل میان عوامل کشورى و بین المللى و همچنین تعامل میان قدرت ، منافع ، شناخت و آگاهى و ارزشها به دست مى دهند. یک رژیم زیست محیطى خاص باید زمینه را براى ایجاد و اجراى سیاستهاى لازم براى مقابله با یک معضل زیست محیطى بین المللى خاص هموار سازد. این زمینه سازى مى تواند مشتمل بر سازماندهى نحوه واگذارى مناسب منابع طبیعى و افزایش توان و آگاهى کشورها براى مقابله با معضلات زیست محیطى باشد. البته به زعم بسیارى ، چارچوبهاى ارایه شده از سوى رژیمهاى زیست محیطى جهت بررسى راههاى مقابله با معضلات جهانى محیط زیست ، بسیار دست و پاگیر و اصلاح طلبانه است ممکن است این رژیمها به فعالیتها و اقدامات گروههاى منطقه اى که به طور مستقیم و آشکارا با این رژیمها ارتباط ندارند، توجه کافى نکنند. همچنین ، رژیمهاى زیست محیطى معمولا در حیطه معضلاتى پدیدار مى گردند که عوامل و کشورهاى قدرتمند جهانى ، همکارى بین المللى را بسیار سودمند یا حیاتى تلقى مى کنند. براى نمونه ، اهتمام بین المللى نسبت به معضلات زیست محیطى جهانى یا منطقه اى به مراتب بیشتر از این اهتمام و توجه نسبت به معضلات زیست محیطى کشورى یا محلى - چون تخریب زمین یا آلوده سازى منابع آب شیرین که به طور عمده بر قشر فقیر کشورهاى در حال توسعه اثر گذار است - مى باشد. در خاتمه این بحث نشان مى سازد که هدف عمده از تدوین و وضع رژیمهاى زیست محیطى شکل دادن و محدود کردن فعالیتهاى کشورهاى دنیا به منظور مقابله با معضلات زیست محیطى خاص است . این رژیمها، نمى توانند در ساختارها و فرایندهاى سیاسى ، اجتماعى و اقتصادى که بوجود آورنده الگوهاى جهانى توسعه ، تخصیص و توزیع منابع طبیعى و تخریب محیط زیست هستند تغییرى ایجاد کنند. از این رو تکیه و تاکید بر رژیمهاى زیست محیطى ، مطلوب کسانى نیست که خواهان دستورالعمل هاى مشخص براى تغییر این ساختارها و فرآیندها مى باشند. با این حال گستره این دستر العمل ها از حیطه معضلات خاص زیست محیطى بسیار فراتر مى رود.
نکات اصلى
هر یک از رویکردهاى موجود در نظریه روابط بین الملل ، شناخت ارزشمندى نسبت به سیاستهاى بین المللى ترسیم شده در زمینه محیط زیست به دست مى دهد. همچنین مسایل زیست محیطى چالشهاى عمده اى در زمینه نقش و اهمیت کشورها و نظریه حق حاکمیت ، رابطه میان حوزه هاى بین المللى و کشورى فعالیت سیاسى و رابطه میان شناخت و آگاهى ، ارزشها قدرت و منابع ایجاد کرده است . نظر پیشنهادى هاردین یعنى آینده اسف بار منابع طبیعى الگوى آموزنده اى است براى بیان این حقیقت که چگونه منابع طبیعى آماج بهره جویى هاى بى رویه مى گردند. این نظریه ، خصوصى سازى را در برخى شرایط راه مناسبى براى مقابله با چنین بهره جویى هاى بى رویه اى از منابع جهانى مشترک مى داند اما، رویکردهایى از این دست کاربردى محدود داشته و گاهى نیز زیانبارند. اداره منابع جهانى مشترک بصورت اشتراکى کاربرد و مقبولیت بسیار بیشترى دارد. با نگاهى به گذشته در مى یابیم که حتى بدون وجود مرجع قدرتمند مرکزى ، امکان پیدایش نظامهاى اداره مشترک منابع طبیعى در سطوح کشورى ، منطقه اى و بین المللى وجود دارد، البته در سطح بین المللى این امر با دشواریهایى روبروست . اکثر سیاستهاى بین المللى محیط زیست حول محور تدوین و ایجاد رژیمهاى بین المللى استوار گردیده است با این وجود نباید از برخى عوامل موثر در محیط زیست که به طور غیر مستقیم با رژیمهاى ذاتا ((اصلاح طلب )) بوده و ممکن است نتوانند دگرگونى لازم را در زمینه فرایندهاى زیر بنایى اقتصادى - اجتماعى که به وجود آورنده معضلات زیست محیطى هستند ایجاد نمایند.
تدوین و اجراى رژیمهاى زیست محیطى
تا اوایل دهه 1990 حداقل 120 توافقنامه چند جانبه و همچنین صدها توافقنامه دو جانبه در زمینه محیط زیست به امضا رسیده بود. البته برخى از این توافقنامه ها بیش از ((ورق پاره اى بى ارزش )) نبودند و برخى نیز کارایى چندانى نداشتند و قادر نبودند بهبودى در زمینه معضلى که بدان پرداخته اند، ایجاد کنند و با این وجود، مطالعه و بررسى برخى از این توافقنامه ها نشان مى دهد که اغلب رژیمهاى زیست محیطى واقعا مثمر بوده اند و عملکرد کشورها را در راستاى اهداف خود دگرگون نموده و تا حدودى به رفع معضلاتى که بدان خاطر وضع شده بودند، کمک کرده اند. در این رابطه پروتکل مونترال براى حفاظت از لایه ازون نمونه بارز آن است . چنین رژیمهایى پویا و انعطاف پذیرند، یعنى با متحول شدن اوضاع بین المللى و بر اساس مقتضیات و فرصتهاى متغیر، تغییر و تحول مى یابند.
مراحل تدوین و شکل گیرى رژیمهاى بین المللى
فرایند تدوین رژیم به چند مرحله تقسیم بندى مى شود که عبارتند از: تعیین دستور کار، مذاکره و تصمیم گیرى ، اجرا و توسعه طرحها. این مراحل معمولا محل اشتراک و تعامل با یکدیگر دارند و این امر هنگامى که رژیم تدوین شده ، پویا باشد نمود بیشترى پیدا مى کند. به هر حال بررسى تک تک این مراحل آموزنده است . البته نکات کلى مطرح شده تمامى رژیمها را در بر مى گیرد، ولى هدف از این مبحث بسط نکاتى است که به رژیمهاى زیست محیطى مربوط مى شوند. مرحله تعیین دستور کار مشتمل بر فرایندهاى زیر است :
1 - شناسایى معضل
2 - راهیابى آن به عرصه سیاسى .
3 - شکل دهى و آماده سازى آن براى بحث و تبادل نظر سیاستمداران مرتبط
4 - اولویت یابى در دستور کار اجلاس بین المللى به منظور آغاز فرایندهاى مذاکره و اتخاذ تصمیم
در مورد مسایل زیست محیطى گذر از مرحله اول یعنى شناسایى معضل نیز اغلب دشوار است . بدون وجود نظارت و ارزیابى دقیق علمى ، شناسایى معضلاتى چون آلودگى ، کاهش تعداد ماهى ها، از میان رفتن تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى و تغییرات آب و هوایى چنان به طول مى انجاد که دیگر امکان پیشگیرى از عواقب زیانبار آنها یا شاید حتى فاجعه از دست مى رود.
این امر، اهمیت شناخت و آگاهى از وجود معضلات را بیش از پیش آشکار مى سازد.
از کشفیات علمى در راستاى تلاش جهت راهیابى معضل به عرصه سیاست و آماده سازى شرایط جهت آغاز بحث و بررسى در مورد آن و یا اتخاذ تصمیمى براى مقابله با آن بهره بردارى مى شود. البته این راه نیز بسیار ناهموار است ، زیرا نمى توان با قاطعیت از یک پیشنهاد یا فرضیه علمى جانبدارى کرد. گروههاى بسیارى هستند که سعى در انکار یا کم رنگ کردن برخى معضلات زیست محیطى دارند. این امر که چگونه یک معضل زیست محیطى در دستور کار اجلاس بین المللى قرار مى گیرد به عوامل متعدد و گاه ناشناخته اى بستگى دارد. معمولا سازمانهاى غیر دولتى حفاظت از محیط زیست ضمن همدلى با گروههاى علمى ، دبیرخانه هاى بین المللى و دولتهاى دلسوز محیط زیست ، نقش مهمى در تعیین محتواى اجلاس بین المللى دارند. حوادث یا کشفیات تکان دهنده و چشمگیر، در بسیج نگرانیهاى عمومى و معطوف ساختن توجهات سیاستمدران نقش با اهمیتى ایفا مى کنند، براى مثال ، تلاش براى پیشگیرى از آلودگى دریاها به وسیله نفت خام با درز اخبار مربوط به نشت نفت از کشتیهاى نفت کش شدت گرفت . بسیج افکار عمومى در انگلیس و مجاب ساختن دولت این کشور براى برداشتن گامهاى جدى بین المللى به منظور جلوگیرى از آلودگى دریاى شمال هنگامى به اوج خود رسید مردم دریافتند که نسل فک هاى این منطقه در معرض انقراض قرار گرفته است . همچنین در دهه 1970 یونپ به منظور تشویق و تحریک اقدامات بین المللى معضل بیابانزایى را با استفاده از انگاره هایى که نشانگر پیشروى شنهاى روان به سمت زمینهاى کشاورزى بود، به تصویر کشید. مرحله مذاکره و توافق بر سر تعهدات از هنگامى که موضوعى در دستور کار اجلاس بین المللى قرار مى گیرد شروع مى شود و تا اتخاذ تصمیمات بین المللى در زمینه قوانین و سیاستهاى لازم براى حل و فصل یک معضل یا مقابله با آن ادامه مى یابد. گزینش تعهدات ، سیاستها و اقدامات در این مرحله صورت مى پذیرد براى مقابله با یک معضل زیست محیطى چند راه محتمل است . راههایى که از طریق سیاستهاى اصلى ترسیم شده براى مقابله با یک معضل زیست محیطى تنظیم ، بررسى و ارزیابى مى شود از جمله بخشهاى اساسى سیاستها زیست محیطى بوده و یکى از جنبه هاى مهم رابطه میان سیاست ، علم و ((شناخت و آگاهى )) است . ممکن است برخى رویکردها براى مقابله با یک معضل زیست محیطى از برخى دیگر کارآمدتر باشند.در زمینه معضلات محیط زیست ، مجموعه هاى منطقه اى از متخصصانى که فهم و برداشت یکسان و مشترکى از یک معضل دارند و بر اساس شناخت و آگاهى بنیانگذارى شده اند، بسیار موفق و کارآمد عمل کرده اند به این مجموعه هاى منطقه اى ((جوامع اپیستمیک )) نیز مى گویند. علاوه بر این سیاستهاى مختلف به طرق گوناگون هزینه ها و منافع را میان گروههاى اجتماعى و کشورهاى مختلف تقسیم بندى مى کنند و این امر تاثیرى عمیق بر فرایند سیاستگذارى و اتخاذ تصمیمات نهایى بر جاى مى گذارد. مشخصا با افزایش عوامل و کشورهاى دخیل در سیاستگذارى که هر یک به دنبال تحقق منافع خویش اند، دستیابى به توافق نهایى نیز بسیار دشوارتر مى گردد. از این رو مشکلات متعددى در زمینه تصمیم گیرى بر سر اینکه دستیابى به چه منافعى باید سر لوحه کار قرار گیرد و اینکه دخیل کردن کدام یک از گروهها ذینفع لازم یا مطلوب است به وجود مى آید. بى تردید، رسیدن به یک توافق کار آمد نیازمند رهبرى تواناست . وقتى کشورها یا مجموعه کشورهایى چون امریکا و اتحادیه اروپا در نقش رهبرى ظاهر مى شوند، احتمال دستیابى به توافق افزایش مى یابد. براى نمونه نقش امریکا در ایجاد کنوانسیون بین المللى شکار نهنگ و محدودیت شکار این حیوان بسیار حیاتى بود. هر مذاکره اى رهبر خاص خود را مى طلبد که خواهان ایجاد توافق بوده و تمام سعى خود را به کار مى بندد تا از طریق راهکارهایى چون دیپلماسى فعال ، گسترش و نشر اطلاعات علمى مربوطه و یا اعمال تحریمهاى (رسمى یا غیر رسمى ) علیه کشورهاى متخلف به اهداف مورد نظر دست یابد بدین ترتیب کشورهایى که مایل به امضاى توافقنامه یا پایبندى به تعهدات متصور شده براى سایر کشورها نیستند، سر تسلیم فرود مى آورند. همچنین برخى کشورها (که تعدادشان اغلب کم هم نیست ) حاضر به همکارى و امضاى توافقنامه هایى که لزوم پایبندى به آنها چندان هزینه اى در بر ندارد، مى باشند، ولى خود تلاش چندانى در زمینه جلب همکارى سایر کشورها بارى به امضا رساندن رژیمها و موافقتنامه هاى بین المللى ندارند.
پرواضح است کشورهیى که جایگاه رهبرى را اشغال مى کنند سعى دارند تعهدات ذکر شده در این موافقت نامه ها را به گونه اى شکل دهند که متضمن منافع آنهاباشند ماهیت اکثر مسایل زیست محیطى به گونه اى است که این کشورهاى نمى توانند توافقنامه هاى زیست محیطى را بر سایر کشورها تحمیل کنند و منافع این کشورها را به کلى نادیده بگیرند و تنها در فکر خویش باشند. معمولا آندسته از توافقات چند جانبه زیست محیطى استوار باقى مى مانند که در آنها منافع تمامى طرفهاى ذینفع تامین شده باشد. علاوه بر این ، در حیطه هر یک از معضلات خاص زیست محیطى کشورهایى وجود دارند که از امتیاز حق و تو بهره مندند و بدون توافق و مشارکت این دسته از کشورها نمى توان به رژیم زیست محیطى پایدار و تزلزل ناپذیر در زمینه آن معضل خاص نایل گشت . براى نمونه در زمینه مذاکرات براى ایجاد کنوانسیون هایى در جهت حفظ جنگلها و تنوع گونه هاى گیاهى و جانورى دنیا، کشورهاى در حال توسعه اى چون برزیل ، مالزى ... (که حجم عمده جنگلهاى بارانى استوایى در این کشورها واقع است ) از امتیاز حق و تو بهره مندند که البته این کشورها در اوایل دهه 1990 از این امتیاز خود در مذاکرات مربوطه به بهترین نحو استفاده کردند.
مرحله بعدى در تدوین رژیمهاى زیست محیطى مرحله اجرا نام دارد. در این مرحله تمامى سیاستهاى ترسیم شده و تصمیمات اتخاذ شده براى مقابله با یک معضل زیست محیطى جامه عمل مى پوشد. این مرحله ممکن است مراحل زیر را در برگیرد:
1 - همگن سازى تعهدات بین المللى با قوانین ملى و محلى .
2 - عینیت بخشى و توسعه برنامه هاى مورد توافق .
3 - انجام تمامى اقدامات لازم به منظور ایجاد تغییرات مناسب در عملکردهاى اجتماعى و اقتصادى دولتها. این مرحله نیز چون مراحل پیشین داراى پیچیدگیهاى خاص خود است تجربه ثابت کرده است که توافق بر سر مفاد تعهدات و چگونگى اجراى این تعهدات به منظور ایجاد اثرات مطلوب در عملکرد داخلى کشورها دو موضوع بسیار متفاوتند. ممکن است کشورهایى که متعهد شده اند تصمیمات اتخاذ شده را به مرحله اجرا در آوردن چندان این امر را جدى نگیرند و یا امکانات لازم را در اختیار نداشته باشند و حتى تصمیمات اتخاذ شده و نحوه اجراى آنها را به دلخواه تعبیر کنند. برخى کشورها به تعهدات قانونى خود بسیار پایبندند ولى برخى دیگر چنین نیستند. بى شک ، کشورهایى که بواسطه تغییرات به وجود آمده در برخى سیاستهاى زیست محیطى منافعشان به خطر افتاده است تلاش مى کنند تا تغییراتى در این سیاستها و نحوه اجراى آنها بودجود آورند. پایبندى یا عدم پایبندى به برخى تعهدات زیست محیطى تا حد زیادى به ماهیت این تعهدات نیز بستگى دارد. براى مثال ، دولتها تلاش زیادى از خود براى اجراى موافقتنامه هایى که بر آنها تحمیل شده است به خرج نمى دهند و از این رو است که تاکید مى شود که این گونه موافقتنامه ها باید عادلانه و معقول و قانونى بوده و در آنها حقوق تک تک کشورهاى ذینفع در نظر گرفته شده باشد. همچنین ایجاد سیستم هاى نظارتى براى بررسى اجراى موافقتنامه ها و نحوه پایبندى کشورها به آنها بسیار حایز اهمیت است ، زیرا این تصور از سوى برخى کشورها که سایر کشورها به این موافقتنامه ها پایبند نیستند تا حدود زیادى آنها را نسبت به اجراى مفاد موافقتنامه دلسرد مى کند علاوه بر این ، تشکیل سیستمهاى بین المللى به منظور ارزیابى پیشرفت کشورها در اجراى تعهداتشان سودمند است ، زیرا این موضوع تعهدات کشورها را مدام گوشزد مى سازد و همچنین در یافتن راههایى براى مقابله به موقع با هر نوع معضل نوظهور و تسهیل این روند ارزشمند است . در نهایت اینکه ، تخصیص کمکهاى بین المللى به کشورها هم توان این کشورها را در اجراى تعهداتشان افزایش مى دهد و هم علاقه آنها را. آخرین مرحله در تدوین رژیمهاى زیست محیطى انعطاف پذیر کردن این رژیمهاست زیرا در غیر این صورت کارایى آنها از بین مى رود تدوین این رژیمها باید به گونه اى باشد که امکان تعدیل ، بازبینى و تقویت نهادها و تعهدات متصور شده در آن به منظور سازگارى این نهادها و تعهدات با شرایط در حال تغییر چون افزایش شناخت و آگاهى در زمینه معضلات زیست محیطى و سیاستهاى ترسیم شده براى مقابله با آنها و همچنین پیدایش چالشها یا موقعیتهاى جدید سیاسى - اقتصادى وجود داشته باشد حداقل از دهه 1970 تا کنون ، قابلیت رژیمهاى بین المللى در زمینه سازگارى با شرایط نوین از مشخصه هاى حیاتى توافقات کارآمد به حساب آمده است و هدف از ایجاد کنوانسیون هاى ((مقدماتى )) نیز تسهیل این امر است .
تدوین و اجراى رژیم ازون
پروتکل مونترال که در سال 1987 به امضاء رسید، سنگ بناى تلاشهاى بین المللى براى مبارزه با تخریب لایه ازون بود. این پروتکل یکى از موفقیت آمیزترین رژیمهاى زیست محیطى بین المللى است . تا پیش از امضاى آن ، مصرف و تولید مواد اصلى مخرب لایه ازون به شدت در حال افزایش بود. در اواسط دهه 1990 این روند مخرب آهنگ بسیار کندترى داشت و در بعضى نقاط متوقف شده بود و بسیارى از کشورهاى توسعه یافته هر گونه مصرف ((سى . اف . سى )) و هالونها (دو ماده اصلى مخرب لایه ازون ) را منع کردند. با این وجود تخریب لایه ازون تا دهه اول قرن بیست و یکم ادامه مى یابد، اما پس از آن انتظار مى رود که تا سال 2060 وضعیت لایه ازون همانند وضعیت آن در سالهاى قبل از دهه 1970 گردد.
مرحله تعیین دستور کار اجلاس مربوط به معضل لایه ازون در اوایل دهه 1970 آغاز شد. در سال 1974، رولند و مولینا دو دانشمند امریکایى با انتشار مقاله اى چنین استدلال کردند که ((سى . اف . سى )) رها شده در جو زمین ، لایه ازون را تخریب مى کند. همزمانى انتشار این مقاله با بحثهاى گسترده آن سالها درباره خطرات ناشى از گازهاى متصاعد شده از اگزوز هواپیماهاى بلند پرواز سریع السیر براى لایه هاى فوقانى جو زمین ، باعث شد که فرضیه رولند و مولینا به سرعت مورد توجه عموم قرار گیرد. ((سى . اف . سى )) در سال 1928 تولید شد. در آن سالها از آن به عنوان مایع خنگ کننده در یخچالها استفاده مى شد، اما از دهه 1960 تاکنون بر کاربرد این مواد در مواردى چون تصفیه کننده هاى هوا، مایع حلال براى تمیز کردن وسایل الکترونیکى ، مواد ضدعفونى کننده و اسپرى ها به شدت افزوده شده است . از هالونها نیز براى مهار حریق و آتش نشانى استفاده مى شد. جنبشهاى زیست محیطى و سازمان حفاظت از محیط زیست امریکا اعلام کردند که باید از استفاده هاى غیر ضرورى از ((سى . اف . سى )) مانند استفاده از ان در اسپرى ها، جلوگیرى به عمل آید. شرکت دوپونت و بسیارى دیگر از شرکتهاى معتبر شیمیایى تولید کننده ((سى . اف . سى )) با این اقدام مخالفت ورزیدند و قبل از اعمال هرگونه محدودیتى در استفاده از این مواد خواستار مدارک مستند علمى شدند که ثابت کندمشکل حاد و جدى است و واقعا وجود دارد. به دنبال انتشار گزارش آکادمى علوم امریکا در سال 1976 مبنى بر مخرب بودن این سازمان حفاظت از محیط زیست امریکا برگشت و در سال 1978 قانونى در جهت محدودسازى استفاده از ((سى . اف . سى )) به تصویب رسید. این اقدامات یک جانبه امریکا، به طور موقت تولید ((سى . اف . سى )) را کاهش داد، چرا که در اواسط دهه 1970 امریکا حدود 50 درصد از مصرف جهانى این ماده را به خود اختصاص داده بود. این مساله به تدریج بعدى بین المللى یافت و کانادا، سوئد و نروژ نیز دست به اقدامات پیشگیرانه مشابهى زدند. یونپ نیز با همکارى سازمان جهانى هواشناسى ، برنامه تحقیقاتى جامعى براى بررسى خطرات تخریب لایه ازون تنظیم کرد، با این حال کشورهاى عضو اتحادیه اروپا و ژاپن که از تولید کنندگان و مصرف کنندگان اصلى این مواد به حساب مى آمدند، تمایل چندانى به کاهش میزان تولیدى و مصرفى خود نداشتند. دولتهاى این کشورها نیز با شرکتهاى شیمیایى عمده همزبان شده بودند که مدارک علمى لازم که دال بر خطر آفرین بودن این مواد باشد موجود نیست . به تدریج این کشورها تسلیم فشارهاى بین المللى شدند و در سال 1980 یونپ مذاکراتى را با شرکت کشورهاى عمده صنعتى و اتحدیه اروپا به منظور دستیابى به کنوانسیونى بین المللى براى حفاظت از لایه ازون ترتیب داد. بدین ترتیب ، مذاکرات و تصمیم گیریهاى بین المللى در زمینه حفاظت از لایه ازون آغاز شد. در نیمه آغازین دهه 1980 پیشرفتها به کندى صورت مى گرفت در خلال نخستین دوره زمامدارى ریگان ، امریکا تمایل چندانى به تدوین توافقات زیست محیطى و به خصوص تحت فشار قرار دادن ژاپن و اتحادیه اروپا براى حفاظت از لایه ازون از خود نشان نمى داد. یونپ تحت رهبرى قدرتمندانه مصطفى تولبا نقشى حیاتى در تشکیل اجلاس زیست محیطى ایفا مى کرد. در ماه مارس 1985 کنوانسیون وین به منظور حفاظت از لایه ازون به امضا رسید با این وجود این کنوانسیون مقدماتى بود و بر اساس آن امضا کنندگان موظف شدند بر این اصل که مقابله با تخریب لایه ازون نیازمند اقداماتى بین المللى است صحه بگذارند، تحقیقات دامنه دارترى در این زمینه انجام دهند و اطلاعات موجود در این باره را رد و بدل کنند و هر از چندى اجلاسى را به منظور بررسى و ارزیابى کارایى و کفایت تعهدات متصور شده برگزار نمایند.
دو ماه از امضا کنوانسیون وین نگذشته بود که دانشمندان مرکز مطالعات قطب جنوب انگلستان ، حفره اى عمیق در لایه ازون بر فراز قطب جنوب رصد کردند. اثر گذارى سیاسى این یافته ، نقش حوادث واقعه را در تسریع و تحریک ترسیم سیاستهاى بین المللى براى مبارزه با تخریب محیط زیست به خوبى نشان داد. همه جا سخن از تابش اشعه ماوراى بنفش بر روى کره زمین بود، اما اعلام ناگهانى پیدایش حفره اى در لایه ازون که از سوى ماهواره هاى ناسا نیز تایید شده بود تاثیرى به مراتب بیشتر از آگاهى از تخریب یک تا دو درصدى سالانه این لایه داشت . همچنین تحقیقات به عمل آمده در سال 1987 تاثیر مخرب کلر را بر لایه ازون به اثبات رساند (این تحقیقات با استفاده از پرواز یک هواپیما از درون حفره پدیدار شده در لایه ازون و سنجش غلظت مولکولهاى ازون و پراکندگى اتم هاى کلر انجام گرفت ) پس از این تحقیقات ، شرکت دوپونت و سایر شرکتهاى عمده تولید کننده ((سى . اف . سى )) به اعمال محدودیتهاى بین المللى در زمینه تولید و استفاده از ((سى . اف . سى )) و دیگر مواد مخرب لایه ازون تن در دادند. از این رو، این شرکتها به جاى مقابله با وضع این محدودیتها، بر آن شدند تا در تدوین موافقتنامه هاى بین المللى در این زمینه اعمال نفوذ کنند.
آنها دریافته بودند که اعمال محدودیتهاى بین المللى در زمینه ((سى . اف . سى )) بازار دیگر انواع جایگزین این مواد را رونق خواهد بخشید و همچنین مى دانستند که در مقایسه با رقباى ضعیف تر خویش از جایگاه و شرایط مساعدترى براى تولید مواد جایگزین برخوردارند. در این دوران ، احزاب سبز و جنبشهاى زیست محیطى در کشورهاى اروپاى غربى در حال کسب پایگاههاى نیرومندترى بودند، کشورهایى که پیشتر با اعمال محدودیت در زمینه مواد مخرب لایه ازون مخالفت مى کردند، تغییر عقیده دادند. براى نمونه ، مارگارت تاچر نخست وزیر وقت انگلستان ، از مخالفتهاى خود دست کشید و کشورش را به عنوان یکى از کشورهاى پیشرو در زمینه منع تولید مواد مخرب لایه ازون معرفى کرد. بر اساس پروتکل سال 1987 مونترال ، کشورهاى امضاء کننده متعهد شدند تا سال 1999 از مصرف ((سى . اف . سى )) به میزان 50 درصد بکاهند دو سال پس از آن نیز کشورهاى توسعه یافته غربى سرگرم تدوین توافقنامنه اى به منظور منع کامل استفاده از این مواد بودند. به هر حال قبل از منع کامل مواد مخخرب لایه ازون لازم بود که علاوه بر کشورهاى توسعه یافته غربى ، کشورهاى بلوک شرق (که در آن زمان جزو ملل در حال توسعه محسوب مى شدند) و کشورهاى در حال توسعه نیز به موافقتنامه هاى بین المللى در این زمینه بپیوندند. تا اواخر دهه 1980 مصرف و تولید انواع ((سى . اف . سى )) در این کشورها به سرعت افزایش یافته بود، اما این میزان در مقایسه با میزان مصرف و تولید در کشورهاى توسعه یافته بسیار اندک مى نمود. بدون توافق کشورهایى چون روسیه ، چین و هند امکان دستیابى به موافقتنامه اى پایدار در این زمینه غیر محتمل بود در اواخر دهه 1980 اتحاد جماهیر شوروى و متحدانش حاضر به پذیرش محدودیتهایى در زمینه تولید و استفاده از مواد مخرب لایه ازون شدند، اما کشورهاى در حال توسعه اعمال محدودیت در تولید و مصرف انواع ((سى . اف . سى )) و هالونها را منوط به این شرط مى دانستند که کشورهاى صنعتى ضرر و زیان ناشى از اعمال این محدودیتها را جبران نمایند. پس از بحث و بررسى بسیار این شرط در سال 1990 از سوى کشورهاى صنعتى پذیرفته شد. بدین منظور صندوقى چند ملیتى تاسیس شد و کشورهاى در حال توسعه توافق کردند که تا سال 2010 هر گونه تولید و مصرف ((سى . اف . سى )) و هالونها را متوقف سازند.
از این مرحله به بعد دو فرآیند اجراى مفاد مذکور در پروتکل مونترال و توسعه و بررسى این مفاد به موازات هم پیش رفت . بر خلاف تصور بسیارى ، اجراى تعهدات مندرج در این پروتکل بسیار آسان و کم هزینه بود. شرکتهاى تولید کننده ((سى . اف . سى )) به سرعت سرگرم ایجاد جایگزینى براى مواد شدند و پایبندى کشورهاى امضا کننده این پروتکل را زیر نظر گرفتند. به منظور یافتن جایگزینهایى براى مواد شیمیایى مخرب لایه ازون هیات فناورى و ارزیابى اقتصادى بنا نهاده شد که در یافتن مواد جایگزین و ترغیب مصرف کنندگان به استفاده از آنها عملکرد موثرى داشت . همچنین یافته هاى هیات بین المللى ارزیابى علمى و هیات اثرات زیست محیطى ، ضرورت پایبندى کامل تمام کشورهاى امضا کننده پروتکل مونترال را به تعهدات خود بیش از پیش مورد تاکید قرار داد. یونپ با همکارى و همیارى کشورهاى دلسوز محیط زیست و سازمانهاى زیست محیطى غیر دولتى نقشى حیاتى در ایجاد توافقهاى لازم الاجراى بین المللى بازى مى کرد. در سالهاى 1992 و 1995 بر تعداد مواد شیمیایى مشمول پروتکل مونترال افزوده شد و مهلت نهایى حذف کامل تمام انواع ((سى . اف . سى )) و هالونها براى کشورهاى صنعتى به ترتیب به سالهاى 1994 و 1995 تغییر یافت . اجراى طرح حذف کامل استفاده از مواد مخرب لایه ازون در کشورهاى توسعه یافته غربى با موفقیت و به موقع صورت گرفت . با این حال یکى از معضلات چشمگیر موجود در اواسط دهه 1990 خرید و فروش انواع غیر قانونى ((سى . اف . سى )) در بازار سیاه بود. همچنین پیدایش تحولات و تغییرات بنیادین در شرایط سیاسى ، اجتماعى و اقتصادى کشورهاى بلوک شرق باعث شد که بسیارى از این کشورها تعهدات خود را که بر اساس پروتکل مونترال ملزم به اجراى آن بودند، نادیده بگیرند.
ارگان هایى که بر اساس پروتکل مونترال موظف به رسیدگى و ارزیابى چگونگى اجراى تعهدات توسط کشورهاى امضاءکننده بودند در سال 1995 سعى کردند با همسو کردن اقدامات بین المللى ((متخلفان )) را که به طور عمده ، اوکراین ، بلاروس و بلغارستان بودند، هر چه سریعتر وادار به پایبندى به تعهداتشان سازد. از این رو، نوعى سیاست ((تطمیع و تهدید)) در قبال این مختلفان اتخاذ شد و حتى پیشنهاد اعطاى مشروط کمکهاى مالى بین المللى به این کشورها نیز مطرح شد. بدین ترتیب ، بحرانى که مى رفت بنیانهاى پروتکل مونترال را سست کند مرتفع شد و نهادهاى مختلف این پروتکل نقش حیاتى در این زمینه ایفا نمودند. فعالیت صندوق چند ملیتى به اختلافات زیادى میان کشورهاى در حال توسعه و کشورهاى تامین کننده مالى این صندوق دامن مى زد. با این وجود مشکلات اولیه اى که بر سر این راه بود رفع گردید و تا اواسط دهه 1990 طرح هاى بسیارى که به منظور آماده سازى شرایط براى حذف کامل مواد شیمیایى مخرب لایه ازون در کشورهاى در حال توسعه افتتاح شده بود، جریان داشت . حتى در موارد بسیارى این کشورها پیش از اتمام مهلت قانونى خود در شرف حذف کامل استفاده از این مواد بودند. علاوه بر این در اواسط دهه 1990 راهکارهایى به منظور ارزیابى و بررسى نحوه اجراى طرحهاى سرمایه گذارى شده از سوى صندوق چند ملیتى تدوین شد و هدف آن اطمینان از عدم استفاده از مواد مخرب لایه ازون بود.
تخریب لایه ازون و پروتکل مونترال
ازون مولکولى است مرکب از سه اتم اکسیژن و ماده اى است ناپایدار که معمولا در اتمسفر نایاب است . قسمت عمده ازون موجود در جو زمین در لایه استراتوسفر (10 تا 50 کیلومترى سطح زمین ) که لایه ازون نیز خوانده مى شود، وجود دارد. مولکولهاى ازون موجود در این لایه تقریبا تمامى اشعه هاى ماوراء بنفش خورشید (B -UV) را جذب مى کند و گیاهان و جانوران را از زیانهاى شیمیایى چون کلر، برم و فلور که توان واکنش بالایى دارند آسیب پذیر است . تا چندى پیش لایه اوزن نسبتا در برابر این مواد شیمیایى ایمن بود، زیرا این مواد به دلیل سرعت واکنش پذیریشان عمر کمى در جو زمین داشتند و نمى توانستند تا لایه ازون صعود کنند و بر آن به گونه اى مخرب تاثیر بگذارند. متاسفانه ، وقتى بشر موفق به تولید کلروفلروکربن ها (سى . اف . سى ) و هالونها شد، این سه ماده ترکیبات شیمیایى بسیار پایدارى مرکب از کلر، فلور و برم تشکیل دادند. در حقیقت پایدارى آنها تا به حدى بود که بخشى از آن تا لایه ازون صعود مى کرد. در این لایه ، این ترکیبات در معرض اشعه ماوراى بنفش خورشید شکسته شده و به عناصر تشکیل دهنده خود، چون کلر و برم که در تخریب مولکول ازون نقش کاتالیزور را ایفا مى کنند، تجزیه مى شوند براى نمونه ، هر اتم کلر قادر است قبل از نابودیش در لایه استراتوسفر حدود صد هزار مولکول ازون را نابود کند. بنا به دلایل پیچیده ، تخریب لایه ازون در فصل بهار شدت بیشترى دارد. تا سال 1995 میزان تعداد مولکولهاى ازون بر فراز اروپا و امریکاى شمالى حدود 10 درصد کمتر از این میزان در سال 1975 بود و در برخى نقاط دیگر این کاهش به حدود 20 تا 25 درصد بالغ مى شد. هر ساله در لایه ازون موجود بر فراز قطب جنوب حفره اى عمیق ایجاد مى شد که این امر منجر به تابش اشعه هاى ماوراى بنفش خورشید بر سطح زمین با شدت بیشترى مى گشت . اشعه ماوراى بنفش ، سیستم دفاعى بدن را تضعیف مى کند، آب مروارید و سرطانهاى پوستى به بار مى آورد، رشد محصولات کشاورزى را کند مى کند و ارزیابى فیتوپلانکتون ها در دریا مى کاهد و از این رو زنجیره غذایى دریاها را با اخلال مواجه مى سازد. همزمان با افزایش آگاهى از خطرات تخریب لایه ازون در دهه 1970 امریکا، کانادا، سوئد و نروژ به صورت یک جانبه استفاده هاى غیر ضرورى از ((سى . اف . سى )) را منع کردند. در سال 1985 یک توافق بین المللى در این زمینه ایجاد شد که همان کنوانسیون وین بود. این کنوانسیون یک کنوانسیون مقدماتى بود و هیچ یک از امضا کنندگان آن را وادار به کاهش در مصرف ((سى . اف . سى )) و دیگر مواد مخرب لایه ازون (ODS) نمى کرد. در سال 1987، 24 کشور صنعتى و جامعه اروپا پروتکل مونترال را به امضا رساندند. کشورهاى امضا کننده این پروتکل موظف شدند تا سال 1999 مصرف حدود پنج نوع ((سى . اف . سى )) را تا حدود 50 درصد کاهش دهند و همچنین مصرف سه نوع از هالون ها را کاملا متوقف سازند. در خلال سالهاى 1987 تا 1995 بر قدرت و اعتبار پروتکل مونترال به ویژه در لندن (1990) در کپنهاگ (1992) و در وین (1995) افزوده شد. بر اساس اصلاحیه سال 1990 لندن ، کشورهاى توسعه یافته مقرر کردند مصرف مواد مخرب لایه ازون (مثل هالونها، متیل کلروفورم ، تتراکلرید کربن و تعداد بیشترى از 15 نوع ((سى . اف . سى )) را تا سال 2000 به طور کامل متوقف کنند. همچنین بنابر این اصلاحیه ، کشورهاى در حال توسعه موظف شدند با استفاده از تسهیلات صندوق چند ملیتى (MLF) که به این منظور تاسیس شده بود، مصرف این گونه مواد شیمیایى را تا سال 2010 کاملا از میان بردارند در سال 1992 تاریخ مقرر شده براى کشورهاى توسعه یافته به منظور منع کامل استفاده از مواد مخرب لایه ازون به سال 1995 تغییر یافت و مقرر شد که این کشورها تا سال 2030 مصرف ((اچ ، سى ، اف ، سى (HCFC))) را که اثرات مخرب آن کمتر از ((سى . اف . سى )) است و به عنوان جایگزینى براى مواد برگزیده شده بود متوقف سازند و استفاده از برمیدمتیل را نیز کاملا منع نمایند. در سال 1995 کشورهاى در حال توسعه نیز پذیرفتند که از مصرف ((اچ . سى . اف . سى )) و برمید متیل بکاهند. در این سال پروتکل مونترال گستره اى جهانى یافته و بیش از 155 کشور بدان پیوسته بودند.
نکات اصلى
تدوین رژیمهاى بین المللى به چهار مرحله تقسیم بندى مى شود:
1 - تعیین دستور کار.
2 - مذاکره و تصمیم گیرى .
3 - اجرا
4 - گسترش طرحها و توافقنامه ها
هر یک از این مراحل چهارگانه به نوبه خود پیچیده است و داراى ویژگیهایى است که مختص معضلات و مسایل زیست محیطى است .
رژیمى که به منظور مقابله با تخریب لایه ازون تدوین شد، به زعم بسیارى ، یکى از رژیمهاى کار آمد و با ارزش بین المللى در زمینه محیط زیست است . ویژگیها و پیچیدگیهاى مراحل چهار گانه فوق به خوبى در تدوین این رژیم نمودار است . این رژیم همچنین روابط تنگاتنگ موجود میان دو مرحله اجرا و گسترش و بسط طرحها و توافقنامه ها را به خوبى نشان داد و اهمیت بالقوه نهادهاى بین المللى را به خوبى ثابت کرد.
کنفرانس ریو و عواقب آن
همان گونه که پیشتر اشاره شد، مجمع عمومى سازمان ملل در سال 1989 تصمیم گرفت . به منظور شناساندن و پیشرفت توسعه پایدار در سال 1992 در شهر ریودوژانیرى برزیل ((اجلاس عالى زمین )) را با نام کنفرانس محیط زیست و توسعه سازمان ملل برگزار نماید.
آماده سازى شرایط براى برگزارى کنفرانس ریو
دستور کار اجلاس ریو به سرعت تدوین شد. در اواخر دهه 1980 نگرانیهاى بین المللى از افزایش گازهاى گلخانه اى مانند دى اکسید کربن ، متان ، اکسیدهاى نیترات ((سى . اف . سى )) به شدت در حال گسترش بود، زیرا این گازها بر تعادل کلى انرژى زمین تاثیر مى گذارند و به گرم شدن کره زمین و تغییرات آب و هوا دامن مى زنند. در سال 1988 و به منظور ارزیابى و بررسى خطرات تغییرات آب و هوا، هیاتى بین المللى مرکب از دانشمندان ، به نام هیات بین المللى بررسى تغییرات آب و هوا با همکارى یونپ و سازمان جهانى هواشناسى تشکیل شد. کشورهاى شرکت کننده در دومین کنفرانس جهانى آب و هوا که در نوامبر 1990 در شهر ژنو برگزار شد، با استناد به گزارشهاى انتشار یافته هیات فوق در آن سال ، به این نتیجه رسیدند که ایجاد کنوانسیونى بین المللى براى مقابله با معضل تغییرات آب و هوا بسیار حیاتى است . سه ماه پس از آن مذاکرات شروع شد و کشورهاى مذاکره کننده مصمم شدند کنوانسیون مقدماتى تغییرات آب و هوا را تشکیل دهند و آنرا در کنفرانس ریو به تصویب رسانند. همچنین نگرانیهاى بین المللى گسترده اى در زمینه نابودى منابع طبیعى و انقراض نسل بسیارى از گونه هاى گیاهى - جانورى مشاهده مى شد. یونپ در خلال سالهاى 1988 تا 1990 گروهى از متخصصان امر را گردهم آورد تا این معضل را بررسى کنند و در ژوئن 1991 مذاکرات براى تشکیل کنوانسیونى در زمینه تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى و به تصویب رساندن آن در کنفرانس ریو آغاز شد. علاوه بر این بسیارى از کشورهاى صنعتى در صدد ایجاد کنوانسیونى بین المللى در زمینه جنگلدارى استوایى ، بر آمدند. اما کشورهایى چون مالزى و برزیل که داراى جنگلهاى استوایى وسیعى هستند، با این امر مخالفت ورزیدند و ادعا کردند که چگونگى استفاده از منابع جنگلى حق طبیعى و قانونى آنهاست ، همان گونه که کشورهاى صنعتى قرنها پیش چنین حقى را براى خود متصور بودند. از این رو، کشورهاى غربى به منظور جلب حمایت کشورهاى افریقایى با بیابانزایى کردند. معضل بیابانزایى گریبان گیر بسیارى از کشورهاى افریقایى بود و یونپ نیز از اواسط دهه 1970 براى مقابله با آن تلاش کرده بود. با این حال بسیارى از کشورهاى توسعه یافته در کارایى و ارزش کنوانسیون خاص در زمینه بیابانزایى تردید داشتند و معضل بیابانزایى را معضل استفاده ناپایدار از زمین مى دانستند. بدین سبب تلاشهاى انجام گرفته در جهت تشکیل کنوانسیون جنگلدارى بى نتیجه ماند و تلاشگران به مجموعه اى از ((اصول جنگلدارى )) قناعت کردند. اما مذاکرات به منظور تشکیل کنوانسیون بیابانزایى ادامه یافت . علاوه بر تلاش براى تشکیل کنوانسیون هاى فوق الذکر، اقدامات بین المللى به منظور دستیابى به توافق بر سر مفهوم توسعه پایدار و اهداف نهفته در این مفهوم نیز چشمگیر بود. مذاکرات به طور عمده بر سر ارایه دو سند اصلى براى تصویب در کنفرانس ریو بود. سند اول ، بیانیه اى از اصول مورد تفاهم بود که بعدها در کنفرانس ریو به بیانیه ریو تغییر نام داد و سند دوم ، دستور العمل هاى لازم براى اجراى طرح توسعه پایدار بود که در کنفرانس ریو به نام دستور العمل 21 ملقب شد.
کنفرانس ریو
کنفرانس ریو از جمله بزرگترین نشست هاى عالى بین المللى است که تاکنون برگزار شده است . حدود 150 کشور و در یک مرحله از این کنفرانس حدود 135 رئیس کشور حضور داشتند. حدود 4500 نفر از نمایندگان دولتها، بیش از 10000 خبرنگار، فیلمبردار، و نمایندگان 1500 سازمان غیر دولتى نیز در این اجلاس حضور به هم رسانده بودند. سازمانهاى غیر دولتى نیز به موازات کنفرانس ریو و در حاشیه آن ، کنفرانس مشابهى تشکیل دادند و البته از حق شرکت در اجلاس رسمى این کنفرانس بى بهره نبودند. کنفرانس ریو بحث روز محافل شد. بیانیه ریو، دستور العمل 21 و بیانیه اصول جنگلدارى به تصویب رسید و کنوانسیونهاى تغییرات آب و هوا و تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى به ترتیب توسط 154 و 150 کشور به امضا رسید. کنوانسیون بیابانزایى براى تصویب رسیدن در کنفرانس ریو به موقع به دبیر خانه کنفرانس نرسید و بعدها در ژوئن 1994 به امضا رسید. با این وجود این کنوانسیون نیز از جمله دستاوردهاى اجلاس عالى زمین تلقى مى شود.
توافقهاى صورت گرفته در کنفرانس محیط زیست و توسعه سازمانملل (کنفرانس ریو)
بیانیه ریو: این بیانیه مشتمل بر 27 اصل کلى براى تعیین وظایف دولتها در قبال توسعه و محیط زیست است . این اصول به مسایلى چون وظایف کشورها و همکاریهاى بین المللى براى محافظت از محیط زیست ، نقش و حقوق شهروندان ، زنان و ساکنان بومى در این رابطه مى پردازد. براى مثال ، اصل هفتم وظایف مشترک ، اما متفاوت کشورهاى توسعه یافته و کشورهاى در حال توسعه در قبال محیط زیست را بیان مى کند. اصل 10 بیان مى دارد که بهترین راه براى مقابله با معضلات زیست محیطى ، مشارکت آحاد مردم ، آموزش عمومى و اطلاع رسانى درست است . اصل 15 ضرورت اتخاذ رویکردهاى پیشگیرانه را گوشزد مى کند و مى گوید که فقدان شواهد علمى معتبر نباید مانع از اجراى اقدامات مفید براى جلوگیرى از تخریب محیط زیست شود. دستور العمل 21: سندى است 400 صفحه اى شامل 40بخش و هدف از آن ارایه راهکارهایى براى توسعه پایدار است . در این 40 بخش موضوعات گسترده اى چون تشویق توسعه پایدار شهرى ، مقابله با معضل نابودى جنگلها، توسعه تجهیزات حفاظت از محیط زیست ، اداره اکوسیستم هاى حساس کوهستانى و اداره آبهاى خطرناک مورد بررسى قرار مى گیرد. همچنین چندین بخش این سند به تبیین و تقویت نقش ((گروههاى عمده )) یعنى مقامات محلى ، زنان ، جوانان ، اتحادیه هاى کارگرى ، دانشمندان ، صنعت و تجارت و کشاورزان مى پردازد. هشت بخش آخر آن نیز درباره موانع موجود بر سر راه اجراى تعهدات است ، موانعى چون ارایه مکانیزم هاى صحیح مالى و برقرارى ترتیبات نهادین . بخش تسهیلات جهانى محیط زیست نیز موظف به ارایه کمکهاى مالى براى کمک به دستور العمل 21 مى باشد. هدف از تشکیل کمیسیون توسعه پایدار ارتقاى سطح کیفى فعالیتها و بررسى پیشرفتهاى حاصل شده در زمینه اجراى مفاد دستورالعمل 21 و هماهنگ سازى فعالیتهاى نهادهاى مختلف سازمان ملل در این زمینه است .
کنوانسیون مقدماتى در زمینه تغییرات آب و هوایى : این کنوانسیون توسط 153 کشور به امضا رسید و طى 18 ماه یعنى در 21 مارس 1994 به مرحله اجرا درآمد. این کنوانسیون مقدماتى بوده و به منظور تعیین اصول ، اهداف نهادها و راهکارهایى که در آینده نیاز به گسترش بیشترى دارد تشکیل شد. هدف از این کنوانسیون که در بند دوم آن مذکور است ، ثابت نگه داشتن پراکندگى گازهاى گلخانه اى در جو زمین ، در سطحى است که تغییرات خطرناکى در آب و هوا ایجاد نشود. دستیابى به چنین سطحى باید در طى مدت زمان مناسبى صورت گیرد تا اکوسیستم با تغییرات آب و هوا سازگارى طبیعى یافته و فرآیند تولید محصولات غذایى با خطر مواجه نشود و توسعه اقتصادى نیز به شکل پایدارى ادامه یابد از آنجا که کشورهاى توسعه یافته بیشتر از سایر کشورها در تخریب لایه ازون نقش داشته اند، باید به عنوان اولین اقدام یا به صورت انفرادى و یا به صورت جمعى میزان تولید گازهاى گلخانه اى خود را به سطح این میزان در سال 1990 تقلیل دهند. به هر حال این مطلب هیچ گونه الزام قانونى ندارد مهمترین تعهدات قانونى و الزام آور کنوانسیون مقدماتى تغییرات آب و هوا ارایه گزارشهاى منظم از سوى کشورها درباره میزان تولید گازهاى گلخانه اى و سیاستها و اقدامات این کشوره در جهت کاهش تولید این گازها بود. این گزارشها پس از دریافت در سطح بین المللى مورد بررسى و ارزیابى قرار مى گیرد. هدف از این ارزیابى بین المللى ، برگزارى مذاکرات به منظور افزایش تعهدات کشورها و نیز تدوین و اجراى طرحهاى ملى است .
کنوانسیون تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى : این کنوانسیون را نیز 155 کشور امضا کردند و در 29 دسامبر 1993 لازم الاجرا گردید. هدف این کنوانسیون مقدماتى حفظ تنوع زیست شناختى کره زمین است . این امر با حفاظت از گونه هاى گیاهى - جانورى ، اکو سیستم ها، منابع و همچنین کنترل استفاده از منابع ژنتیک و تجهیزات زیست شناختى صورت مى پذیرد. کشورهاى امضا کننده موظف شدند تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى را حفظ نموده ، گزارشهاى منظمى در این زمینه ارایه دهند که این گزارشها نیز به صورت بین المللى مورد بررسى قرار مى گیرد اصول تبیین قلمروشان بسیار جنجال برانگیز، مبهم و مشروط بود این اصول ، حقوقى را براى کشورها تعیین نموده بود، اما به این شرط که نتایج حاصل از این منابع میان کشورها به صورت عادلانه و مساوى تقسیم شود. اصول جنگلدارى : پس از آنکه کشورهاى غربى موفق به ایجاد کنوانسیون جنگلدارى نشدند به این اصول تن در دادند. این اصول براى مدیریت و حفاظت منابع جنگلى وضع شده اند و در عین حال نحوه استفاده کشورها از جنگلهایشان را حق مسلم آنها مى دانند. کنوانسیون مقابله با بیابانزایى : این کنوانسیون در ژوئن 1994 به امضا رسید، ولى بسیارى آنرا از نتایج کنفرانس ریو مى دانند. هدف این کنوانسیون تقویت همکاریهاى بین المللى براى مقابله با معضلاتى چون تخریب زمین در نواحى بایر، نیمه بایر، خشک و نیمه خشک که ناشى از عوامل متعددى چون تغییرات آب و هوایى و فعالیتهاى بشرى است . این کنوانسیون راهکارهاى مفیدى را براى مدیریت زمینهاى کم محصول به کشورهایى که چنین زمینهایى دارند و نیز به کشورهاى حمایت کننده مالى ارایه مى دهد و هدف از آن ارایه چارچوبى براى همکارى کشاورزان ، سازمانهاى غیر دولتى حفاظت از محیط زیست ، دولتها، سازمانهاى بین المللى ، نهادهایى که هزینه مالى طرحها را تامین مى کنند و کشورهاى حمایت کننده مالى است و البته این کنوانسیون هیچ گونه الزام قانونى ندارد.
تدوین و اجراى کنوانسیون هاى کنفرانس ریو
بسیارى ، کنفرانس ریو را که در سال 1992 برگزار شد موفقیت آمیز مى دانند. البته نتایج مثبت و عینى این کنفرانس را تنها مى توان با توجه به چگونگى اجرا و توسعه بیشتر موافقتنامه ها و کنوانسیون هاى امضا شده در آن ارزیابى کرد. شایان ذکر است که کنوانسیون هاى تغییرات آب و هوا و تنوع گونه هاى زیست شناختى ، کنوانسیون هاى مقدماتى بودند یعنى در این کنوانسیون ها، اهداف اصول ، هنجارها و همچنین راههاى هماهنگ سازى اقدامات بین المللى چون بررسى منظم تعهدات و در صورت لزوم تقویت و افزایش آنها، ترسیم شد. با این وجود تعهدات ابتدایى کشورهاى امضا کننده این کنوانسیون ها اندک و پشتوانه اجرایى این تعهدات نیز ضعیف بود. از سوى دیگر، براى آنکه این کنوانسیون ها براى ارایه در کنفرانس ریو به موقع حاضر شود، لازم مى نمود که موضوعات مورد اختلاف و پیچیده در آنها به نوعى حذف شوند. از این رو، حتى پیش از تصویب مقدماتى این کنوانسیون ها در کنفرانس ریو، بسیارى از قوانین ، نهادها و راهکارهاى متصور شده در آنها حذف شد. حتى بعد از موافقت بر سر کنوانسیون تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى در ریو نیز بسیارى از مسایل و بندهاى مطرح شده در آن مبهم و نامشخص بود از این رو کمیسیون هاى مذاکرات بین المللى (INC) که مسوول برگزارى مذاکرات تکمیلى در زمینه توافقات به عمل آمده در کنفرانس ریو بودند، براى رفع این ابهامات تا پیش از الزام آور شدن آنها، تشکیل جلسه دادند. پیمانهاى بین المللى قبل از آنکه الزام آور شوند باید به تصویب حداقل تعدا کشورها (که طرف پیمان نیز محسوب مى شوند) برسند و این تعداد حداقل ، در پیمانهاى مختلف متفاوت است و در هر پیمانى جداگانه ذکر مى شود. براى مثال ، براى آنکه کنوانسیون تغییرات آب و هوا الزام آور شود باید حداقل به تصویب 50 کشور مى رسید. تصویب یک پیمان بین المللى به معناى آن است که این پیمان باید از تصویب نمایندگان مجلس کشورى که آنرا امضا کرده بگذرد تا آن کشور بر اساس قانون ملزم به اجراى تعهدات خود در قبال آن پیمان گردد. معمولا تصویب یک پیمان بین المللى با حداقل تعداد کشورهاى مذکور در آن ، مدتهاى مدیدى به طول مى انجامد (براى نمونه ، قانون دریاهاى سازمان ملل که در سال 1982 امضا شد 12 سال بعد، یعنى در سال 1994 به تصویب نهایى رسید) خوشبختانه هر سه کنوانسیون امضا شده در کنفرانس ریو به نسبت سریع - یعنى در خلال دو سال به تصویب رسید اولین کنفرانس طرفهاى موافقتنامه در سال 1995 برگزار شد که تا آن زمان اکثر کشورهاى عضو سازمان ملل (بیش از 125 کشور) طرفهاى قانونى کنوانسیون هایى بودند که در ریو به امضا رسیده بود. با توجه به مدت زمان لازم براى تصویب سایر پیمانهاى بین المللى که معمولا مدت مدیدى به طول مى انجامد، سرعت عمل کشورها در تصویب کنوانسیون هاى پیمان ریو بسیار چشمگیر بود و این امر تا حد زیادى مرهون تلاش بى وقفه کشورهاى شرکت کننده بود. در اولین کنفرانس طرفهاى کنوانسیون تغییرات آب و هوا که در مارس 1995 در شهر برلین آلمان تشکیل شد تصمیم بر آن شد که هر چه زودتر مذاکراتى در زمینه ایجاد تعهدات الزام آورتر براى کشورهاى صنعتى به منظور کاهش تولید گازهاى گلخانه اى توسط این کشورها، صورت پذیرد. در سال 1995 کشورهاى پیشرفته صنعتى و کشورهاى عضو اتحادیه اروپا متهد شدند تا سال 2000 میزان تولید گازهاى گلخانه اى خود را به سطح میزان تولید این گازها در سال 1990 تقلیل دهند. برخى کشورها چون آلمان و هلند اعلام کرده بودند که میزان تولید گازهاى گلخانه اى را از این میزان نیز بیشتر تقلیل مى دهند. اما تا سال 1996 پیشرفت چندانى در این زمینه حاصل نشد. پر واضح بود براى اینکه کشورها حتى بتوانند میزان تولید این گازها را در سطح سال 1990 ثابت نگه دارند نیاز به اتخاذ تدابیر بیشترى داشتند و متاسفانه مجاب ساختن کشورهاى صنعتى به پذیرفتن تعهدات بیشتر و الزام آورتر دور نماى نوید بخشى نداشت . ائتلاف کشورهاى جزیره اى کم وسعت (AOSIS) که به دلیل موقعیت جغرافیایى شان در معرض خطرات جدى آب گرفتگى بواسطه بالا آمدن سطح آب دریاها بودند، خواستار موافقت سایر کشورها با 20 درصد کاهش تولید گازهاى گلخانه اى تا سال 2005 توسط کشورهاى صنعتى بودند. اما کشورهاى عضو اوپک و متحدانشان در گروه کشورهاى در حال توسعه به شدت با این تلاشها مخالفت ورزیدند، زیرا از آن واهمه داشتند که این امر منجر به کاهش تقاضاى خرید نفت از سوى کشورهاى صنعتى گردد. کشورهاى عضو اتحادیه اروپا و دیگر کشورهاى اروپاى غربى با کاهش تولید گازهاى گلخانه اى به میزان 5 تا 10 درصد تا سال 2010 موافق بودند، اما امریکا، کانادا، ژاپن ، استرالیا و برخى دیگر از کشورهاى توسعه یافته چندان تمایلى به کاهش این گازها از خود نشان نمى دادند. بسیارى از کشورهاى کمونیست اروپاى شرقى و اعضاى اتحاد جماهیر شوروى سابق از پذیرش هر گونه تعهد یا تعهداتى که مانع از رشد اقتصادى آنها مى شد، خوددارى مى کردند.
این کشورها استدلال مى کردند که چرا باید آنها در زمره کشورهاى توسعه یافته محسوب شوند در حالیکه کشورهاى ثروتمندى چون مالزى و کره جنوبى از جمله کشورهاى در حال توسعه محسوب مى شوند. (تعهدات کشورهاى توسعه یافته در مقایسه با تعهدات کشورهاى در حال توسعه ، در زمینه کاهش تولید گازهاى گلخانه اى بسیار بیشتر بود). مباحث فوق نشان مى دهد که اجراى عدالت و در نظر گرفتن حقوق و شرایط کشورها در مذاکرات جهانى تا چه حد پیچیده و دشوار است . اختلاف شرایط در میان کشورهاى در حال توسعه و کشورهاى توسعه یافته ، دست کمى از اختلاف شرایط کشورهاى این دو گروه با یکدیگر ندارد. حتى در میان کشورهاى توسعه یافته غربى نیز، کشورهاى اروپاى جنوبى ادعا مى کنند که در مقایسه با سایر کشورهاى پیشرفته ، فقیر محسوب مى شوند و نباید ملزم به ثابت نگه داشتن یا کاهش میزان تولید گازهاى گلخانه اى خود شوند. ژاپن و برخى دیگر از کشورها نیز چنین استدلال کرده اند که تدابیرى را براى استفاده بهینه از انرژى اتخاذ کرده اند، لذا نباید مشمول همان میزان کاهش تولیدى شوند که امریکا ملزم به پایبندى بدان است همچنین نخبگان کشورهاى در حال توسعه به سبک مردم کشورهاى توسعه یافته زندگى مى کنند و از امکانات رفاهى همانندى بهره مى برند و تعداد این نخبگان در کشورهایى چون برزیل ، هند و چین بسیار بیشتر از جمعیت کشورهاى متوسط یا کوچک توسعه یافته است . بنابراین بى شک بسیارى بر این عقیده اند که این گروه از نخبگان را نیز باید واداشت که روال زندگى خود را طورى تنظیم کنند که به محیط زیست آسیب نرسانند و تغییرات آب و هوا را موجب نگردند. به هر حال هر گونه تلاش براى تنظیم تعهدات جداگانه براى کشورهاى مختلف با توجه به شرایط خاص آنها و به منظور برقرارى مساوات بى ثمر خواهد ماند. از این رو هم مصلحتهاى سیاسى و هم موانع موجود بر سر راه برقرارى مساوات در زمینه کشورهاى مختلف ایجاب مى کند که در موافقتنامه هاى بین المللى در زمینه جلوگیرى از تغییرات آب و هوا به تمایز میان کشورهاى جنوب و کشورهاى شمال بسنده کرد. گزارشهاى واصله از سوى کشورهاى تصویب کننده کنوانسیون تغییرات آب و هوا در زمینه میزان تولید ملى گاز گلخانه اى این کشورها و اقدامات آغازین آنها براى کاهش این میزان از سوى هیاتهاى بین المللى مرتبط بررسى مى شد. این روند به اجراى اقداماتى در زمینه محدود سازى تولید گازهاى گلخانه اى کمک بسیارى نمود این گزارشها همچنین کمک شایانى به افزایش آگاهى از نواقص و کاستى ها و موفقیتهاى حاصل شده کرد و نقش مهمى در بکارگیرى امکانات لازم و اعمال فشارهاى ممکن در جهت دستیابى به موفقیتها و پیشرفتهاى بیشتر ایفا نمود. با این وجود چالشهاى موجود در زمینه تقویت همکاریهاى بین المللى به منظور جلوگیرى از تغییرات آب و هوایى بسیار زیاد است و نباید انتظار داشت که در آینده اى نزدیک در این زمینه تحولات بنیادین صورت گیرد. حتى کار آمد نمودن کنوانسیون تغییرات آب و هوا نیز خود چالش بزرگى است و ثمرات آن در دراز مدت به بار خواهد نشست . کنوانسیون تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى نیز تا حدى به سرعت آغاز به کار کرد، اما اختلافات اساسى در زمینه اهداف و اولویتهاى این کنوانسیون باقى ماند. در زمینه حفظ منابع طبیعى و حفظ تنوع گونه هاى حیات وحش که بدان وابسته است ، پیشرفت چندانى حاصل نشد در حالیکه بسیارى از کشورهاى توسعه یافته آنرا اصلى ترین هدف این کنوانسیون مى دانستند. بسیارى از کشورهاى در حال توسعه در صدد تحقق اهداف گسترده ترى بودند. اهدافى چون نظارت بر انتقال فناورى و اختصاص بودچه براى ایجاد بانکهاى ژن و حفاظت از منابع طبیعى ، کسب سهمى از منافع اقتصادى حاصل از تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى و به خصوص فناوریهاى پیشرفته در این زمینه و وضع حقوق قانونى در زمینه منابع ژنتیک موجود در قلمرو کشورها و فرآورده هاى حاصل از این منابع . بحث درباره این مسایل به بن بست رسید و از این رو در سال 1995 تصمیم بر آن شد که پروتکلى در زمینه امنیت زیست شناختى و به خصوص نقل و انتقال ارگانیسم هایى که از طریق مهندسى ژنتیک تولید شده اند ایجاد گردد. البته موفقیت یا شکست این پروتکل تاثیرى بر جلوگیرى از نابودى گونه هاى مختلف جانورى - گیاهى و منابع طبیعى نخواهد داشت . هدف اصلى از امضاى کنوانسیون مبارزه با بیابانزایى که در سال 1996 به تصویب رسید، ترغیب کشورهاى پیشرفته به اعطاى کمکهاى مالى و حمایت از کشورهاى در حال توسعه - واقع شده در مناطق خشک - در زمینه مقابله با نابودى زمین بود.
دستور العمل 21: تقویت توسعه پایدار
در کنفرانس ریو، چند نهاد به منظور رسیدگى و ترغیب اجراى دستور العمل 21 و بسط آن بنا نهاده شد از مهمترین این نهادها مى توان به کمیسیون توسعه پایدار (CSD) و تسهیلات جهانى در زمینه محیط زیست (GEF) اشاره کرد که با یونپ (برنامه محیط زیست سازمان ملل ) و برنامه توسعه سازمان ملل (UNDP) و دیگر سازمانهاى وابسته به سازمان ملل همکارى داشتند. بى تردید هیچ کس توقع نداشت که این نهادها به طور مستقیم به اجراى دستور العمل 21 بپردازند و یا دیگران را به این امر وادارند، بلکه امید آن مى رفت که این نهادها فرایند موثر و گسترده بین المللى و کشورى را به منظور تحقق اهداف متصور شده در دستور العمل 21 تقویت کنند. کمیسیون توسعه پایدار مرکب از نمایندگان 53 کشور است که براى دوره هاى سه ساله انتخاب مى شوند و گزینش به نحوى است که از تمامى نواحى جغرافیایى مختلف ، نمایندگانى در این کمیسیون حاضر باشند. این کمیسیون در سال 1993 آغاز به کارکرد و از آنزمان تاکنون هر ساله نشستى براى بررسى پیشرفتهاى انجام شده در زمینه جوانب مختلف دستور العمل 21 داشته است . حضور وزراى کشورهاى مختلف در اجلاس این کمیسیون چشمگیر بوده و موجب افزایش اعتبار سیاسى آن شده است . همچنینسازمانهاى غیر دولتى حفاظت از محیط زیست نیز اجازه دارند در اجلاس شرکت نمایند که این امر، اجلاس کمیسیون توسعه پایدار را به نوعى اجلاس نیمه عالى زمین تبدیل کرده است . همدلى و همکارى میان سازمانهاى غیر دولتى حفاظت از محیط زیست و کشورهاى دلسوز محیط زیست نیز اجازه دارند در اجلاس شرکت نمایند که این امر، اجلاس کمیسیون توسعه پایدار را به نوعى اجلاس نیمه عالى زمین تبدیل کرده است . همدلى و همکارى میان سازمانهاى غیر دولتى حفاظت از محیط زیست و کشورهاى دلسوز محیط زیست شرایط را فراهم آوردهاست تا دستور العمل متنوع زیست محیطى در این کمیسیون تنظیم و پیگیرى شود. به طور کلى هدف از تشکیل این کمیسیون ، تقویت توسعه پایدار از سه طریق بوده است . نقش نخست آن در زمینه تقویت همکارى میان نهادهاى بین المللى در زمینه گسترش توسعه پایدار تحین برانگیز، اما چندان کار ساز نبوده است . اما نقش دوم این کمیسیون در زمینه بررسى گزارشهاى کشورهاى مختلف در رابطه با جوانب متعدد مثبت بوده است . البته نباید اهمیت ترغیب کشورهاى مختلف به بررسى اقداماتشان و ارایه سیاستهاى کار آمد و لحاظ کردن آنها را در گزارشهاى ملى ناچیز انگاشت . کمیسیون توسعه پایدار، تریبون آزادى است که در آن از کشورها درباره سیاستها و تطابق ادعاهایشان با واقعیت ((باز خواست )) مى شود. البته حضور سازمانهاى غیر دولتى حفاظت از محیط زیست در این کمیسیون نیز براهمیت این روند افزوده است . نقش سوم کمیسیون توسعه پایدار، پیگیرى طرحهاى نیمه تمام مطرح شده در کنفرانس ریو و تدوین رژیمهایى براى مقابله با معضلات جدید زیست محیطى است . براى مثال ، متعاثب بحث و تبادل نظر در زمینه معضل نابودى جنگلها در این کمیسیون هیاتى بین المللى به منظور بررسى این معضل تشکیل شد. فعالیتها و تحقیقات این هیات نتیجه داد و در سال 1996 توافقى در زمینه آغاز مذاکرات بین المللى به منظور تشکیل کنوانسیون جنگلدارى به عمل آمد.
پس از کنفرانس ریو، کنفرانس هاى بین المللى متعددى برگزار شد. کنفرانس جمعیت و توسعه (مصر 1994)، کنفرانس توسعه اجتماعى (کپنهاگ 1995)، کنفرانس نقش و حقوق زنان (پکن 1995)، کنفرانس توسعه شهرى (استانبول 1996) اختلاف نظر در مورد نقش و اهمیت این کنفرانس ها وجود دارد، اما این حقیقت را نیز نمى توان انکار کرد که چنین کنفرانس هایى در افزایش آگاهى و نگرانى سیاسى بسیار مفید بوده و همچنین نقش مهمى در زمینه گسترش شبکه هاى بین المللى کارشناسان محیط زیست ، سازمانهاى غیر دولتى حفاظت از محیط زیست و سایر گروههاى ذیربط داشته اند. بخش تسهیلات جهانى محیط زیست در کنفرانس ریو به عنوان مکانیسم مالى تامین بودجه براى اجراى کنوانسیون هاى تغییرات آب و هوا و تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى و اجراى دستور العمل 21 تشکیل شد. این بخش متعهد شده بود که به علت تسلط کامل کشورهاى غربى پیشرفته بر این تسهیلات جهانى ، تغییراتى در ساختار خود ایجاد کند. این امر در سال 1994 محقق شد. بر اساس این تغییرات ساختارى ، بخش تسهیلات جهانى محیط زیست از آن پس توسط شورایى اداره مى شد شامل نمایندگانى از کشورهاى توسعه یافته و در حال توسعه . اتخاذ تصمیم در شورا بر اساس اجماع بود و اگر این اجماع به دست نمى آمد، تصمیمات بر اساس راى اکثریت هر یک از دو گروه فوق گرفته مى شد. از ویژگیهاى دیگر بخش تسهیلات جهانى نوین محیط زیست ، کسب شناخت بیشتر و قانونمندتر شدن آن بود، زیرا سازمانهاى غیر دولتى محیط زیست اجازه حضور در اجلاس و بررسى اسناد به امضا رسیده را داشتند.
سرمایه بخش تسهیلات جهانى محیط زیست از چند میلیارد دلار متجاوز نیست (از سال 1994 تا 1997 سرمایه آن به 3 میلیارد دلار بالغ مى شد) البته این سرمایه مقایسه با میزان مبادلات اقتصادى بین المللى بسیار ناچیز و حتى صفر محسوب مى شود و به هیچ وجه جوابگوى نیازهاى گسترده مالى براى گسترش توسعه پایدار نیست . با این وجود، حتى کمکهاى مالى ناچیز تسهیلات جهانى محیط زیست به کشورهاى در حال توسعه و نیز کشورهاى کمونیست سابق در پیشبرد طرحهاى ملى این کشورها به منظور گسترش توسعه پایدار بسیار مثمر ثمر بوده است . چنین کمکهایى در ((افزایش ظرفیت و توان )) این کشورها که از دانش فنى و توان مالى چندان خوبى بهره مند نیستند، بسیار حایز اهمیت است . البته تسهیلات جهانى محیط زیست به اعطاى کمکهاى مالى براى اجراى طرحهاى بزرگ و عظیم چندان اشتیاقى از خود نشان نمى دهد که این امر منجر به بروز اختلافات دایمى میان کشورهاى دریافت کننده کمکهاى مالى و کشورهاى اعطا کننده این کمکها گشته است . با نگاهى کلى دریافتیم که نهادهاى ایجاد شده در کنفرانس ریو به منظور اجراى دستور العمل 21 چندان عملکرد مثبتى نداشته اند. اما روشن است که این نهادها در فرایندهاى اجتماعى و اقتصادى که شکل دهنده الگوهاى توسعه مى باشند، بى تاثیر هم نبوده اند.
مفاهیم بنیادین مطرح در زمینه مسایل بین المللى محیط زیست
آینده اسف بار منابع مشترک : بهره جویى بى رویه از منابع طبیعى در دسترس توسط انسانهایى که ((معقولانه )) در پى دستیابى به منافع شخصى یا گروهى خود مى باشند.
اجرا: اجراى تمصمیات و سیاستهاى اتخاذ شده .
بهره جویى بى رویه : بهره جویى ناپایدار از منابع طبیعى . توسعه پایدار: توسعه اجتماعى و اقتصادى که نیازهاى جوامع کنونى را بر طرف مى سازد، اما خللى در توانایى نسلهاى آینده براى رفع نیازهایشان وارد نمى سازد، برنامه هایى که در آنها تعادلى شایسته میان توسعه اقتصادى ، توسعه اجتماعى و حفاظت از محیط زیست لحاظ شده است . البته مفهوم توسعه پایدار بحث انگیز بوده است ، زیرا تفاهمى بر سر معنى دقیق آن میان گروههاى مختلف با نگرشهاى اقتصادى ، اجتماعى ، سیاسى و زیست محیطى گوناگون بر قرار نشده است .
تعیین دستور کار: فرایندى که بواسطه آن معضلى شناخته مى شود، پا به عرصه سیاست مى گذارد، به منظور بحث و تبادل نظر بر سر آن توسط جوامع سیاسى تنظیم مى شود و در نهایت در صحنه اجلاس بین المللى چنان اهمیتى مى یابد که مذاکره و اتخاذ تصمیم در زمینه آن آغاز مى شود. جوامع اپیستمیک : مجموعه هاى منطقه اى کارشناسان محیط زیست که در زمینه یک معضل یا مساله خاص و راههاى مقابله با آن وحدت نظر دارند. رژیم زیست محیطى : رژیمى بین المللى که به معضل یا معضلات محیط زیست مى پردازد. کنوانسیون مقدماتى : کنوانسیون بین المللى که ایجادگر اصول هنجارها، اهداف ، سازمانها و راهکارها به منظور رایزنى ، تصمیم گیرى و باز بینى است . این کنوانسیون به گونه اى تنظیم شده است که امکان گسترش ، کاهش یا بررسى قوانین با تعهدات مندرج در آن وجود داشته باشد.
منابع جهانى مشترک : منابعى که در دسترس جامعه بین المللى است و هیچ یک از این جوامع حق هیچ گونه کنترلى را در زمینه آنها ندارد، منابعى چون اقیانوسها، جو، بستر دریاهاى عمیق و قطب جنوب .
نهادهاى بین المللى : مجموعه اى از اصول ، ناهنجارها، قوانین درک مشترک ، سازمانها، و رایزنیها و راهکارهاى تصمیم گیرى که اقدامات و فعالیتهاى صورت گرفته در یک زمینه خاص را تشکیل مى دهند. نظارت و حفاظت مشترک : نوعى سیستم نظارت و حفاظت که اشتراکى است و در آن هیچ مقام ، دولت مرکزى یا مرجعى به عنوان محور اصلى وجود ندارد.
نکات اصلى
در کنفرانس ریو سه کنوانسیون به امضا رسید که هدف از آنها کاهش تغییرات آب و هوا، حفظ تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى و مقابله با بیابانزایى بود. تمامى این سه کنوانسیون مقدماتى بودند که مى بایست در آینده گسترش یابند و تقویت شوند. آنها نسبتا به سرعت به تصویب رسیدند اما چنین به نظر مى رسد که در سال 1996 گسترش رژیمهاى حفظ تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى و مقابله با بیابانزایى به نوعى با توقف رو به رو بوده اند.
مذاکرات انجام شده در زمینه توسعه بیشتر کنوانسیون کاهش تغییرات آب و هواى ثابت کرد که موانع بسیارى بر سر راه تلاش براى جلوگیرى و محدود سازى این تغییرات که ناشى از عملکرد بشر است وجود دارد و همچنین ثابت کرد که تنظیم آیین نامه جامعى براى تقسیم عادلانه مسوولیتها و وظایف میان کشورهاى مختلف بس دشوار و حتى ناشدنى است . با این حال ، موفقیتهاى اندکى در زمینه توسعه و اجراى رژیم کاهش تغییرات آب و هوا حاصل شده است و از نمودهاى بارز این موفقیت ایجاد سیستم هاى بازبینى و بررسى به منظور گسترش عملکردهاى زیست محیطى بهینه است .
نهادهاى ایجاد شده در راستاى اجراى هر چه بهتر دستور العمل 21 شرایطى را فراهم آوردند تا کشورها گزارشهاى ملى خود را درباره اقداماتشان به منظور گسترش توسعه پایدار ارایه دهند. همچنین این نهادها، جایگاهى هستند براى ارزیابى و بررسى طرحها، جایى که گروههاى غیر دولتى مختلف ، نمایندگان دولتها و دبیرخانه هاى بین المللى مى توانند در آن حضور به هم رسانند و در محتواى موافقتنامه هاى امضا شده اعمال نفوذ کنند به هر حال تاثیر این نهادها بر الگوهاى ملى توسعه اندک بوده است .
نتیجه گیرى
معضلات زیست محیطى در اواخر قرن بیستم نگاههاى بین المللى را به خود معطوف داشت . بسیارى از معضلات زیست محیطى ، بین المللى یا جهانى هستند و مقابله با آنها نیازمند تلاشهاى سیاسى بین المللى است . اواخر دهه 1960 آگاهى از این معضلات و نگرانى در مورد آنها به شدت افزایش یافت . از دهه 1970 تاکنون ، موافقتنامه هاى بسیارى به امضا رسیده و نهادها و رژیمهاى بین المللى متعددى براى حفاظت از محیط زیست و نظارت بر آن تشکیل شده اند. اغلب تلاشهاى سیاسى بین المللى براى حفاظت از محیط زیست حول محور تنظیم و اجراى این رژیمها که فرآیندها و عوامل متعددى در تنظیم آنها دخالت دارند، استوار بوده است . اگر چه نظریات مختلف روابط بین الملل بینشهاى ارزشمندى در زمینه ویژگیها و نتایج چنین رژیمهایى به دست مى دهد، اما شایان ذکر است که این رژیمها نیز سخت بنیان نظریات روابط بین الملل را متزلزل و متاثر از خود ساخته اند. این رژیمها، مسایل بنیادین در رابطه با اهمیت و نقش کشورها در تدوین سیاستهاى زیست محیطى ، رابطه میان قدرت و شناخت ، تمایز میان حوزه هاى بین المللى و ملى و همچنین فعالیتهاى سیاسى ایجاد کرده اند.
با نگاهى اجمالى به تاریخ محیط زیست در مى یابیم که با وجود آنکه اکثر فعالیتهاى صورت گرفته براى حفاظت از محیط زیست با شکست مواجه شده اند، برخى نهادهاى مثمرثمر نیز در زمینه جلوگیرى از نابودى ((منابع جهانى مشترک )) تشکیل شده اند. علاوه بر این ، نهادهاى ایجاد شده به منظور حفاظت بین المللى از محیط زیست دیگر در قالب رژیمهاى مجزایى عمل نمى کنند که به مشکلات محدود و ناچیز بپردازند. بلکه این رژیمها تشکیل دهنده مجموعه اى از نهادهاى به هم پیوسته و در تعاملند که به فعالیتها و انتظارات کشورهاى مختلف در مورد مسایل متفاوت زیست محیطى نظم مى بخشند. عمده ترین چالشى که در زمینه اقدامات زیست محیطى وجود دارد شکل دهى الگوهاى توسعه پایدار است ، الگوهایى که بتوانند تنوع گونه هاى گیاهى - جانورى را حفظ نماید و مانع از تغییرات شدید آب و هوا گردد. کنفرانس ریو و موافقتنامه هاى امضا شده در آن چارچوبى است براى تقویت همکاریهاى بین المللى در این زمینه ها اما براى رسیدن به مقصد نهایى راهى پر پیچ و خم ، طولانى و ناهموار پیش روست .
فتانه چگینی
LSSI © 2012 All rights reserved.